核心阅读： 

文章在综合世界银行发布的各类文件基础上，从合同管理原则、管理方法、参与主体间关系和具体实践等方面，系统梳理了世界银行的合同管理方法体系，分析总结了其在合同全生命周期管理方面的先进经验和有益做法，以期为世界银行投资项目的合同管理或其他大型复杂项目的合同管理提供借鉴和参考。

世界银行认为合同管理是一种通过对合同进行系统和有效的规划、执行、检查和评估，以确保相关主体履行合同义务、实现物有所值最终目标、优化性能和管控风险的方法。2016年7月，世界银行发布新的采购体系，建立了采购发展战略管理制度（Project Procurement Strategy for Development,简称PPSD），采购管理开始以《投资项目贷款采购规则》（Procurement Regulations for IPF Borrowers）（2016年发布，2017年和2018年修订）为依据进行。世界银行新采购体系的显著特点之一，就是将采购管理链条向采购决策和合同管理延伸，由注重交易过程转向注重前期采购计划和后期合同管理。

在《投资项目贷款采购规则》中，世界银行对合同管理提出了三方面明确要求：一是借款人基于项目的性质、风险和复杂性，目的适用性，风险和责任的分配，以及合同各方的作用和责任，确定适当的合同类型和合同条款，是合同管理活动的一部分；二是为有效管理合同，对于PPSD中确定的合同，借款人应制定一份合同管理计划，其中包括关键绩效指标和里程碑事件，借款人应根据合同管理计划，对合同的执行情况和进展情况进行评估，并及时向世界银行提供相关信息；三是制定风险缓解计划，在评估每个风险的可能性和影响基础上，按照优先级制定缓解计划，并在项目的整个生命周期内执行。

在世界银行资助的项目中，典型的合同管理关系是借款人与承包商之间以及借款人与顾问之间。顾问又可以作为合同管理者，从而与借款人和承包商都有合同管理关系。此外，通常还有一个受益群体或利益相关者的需求需要考虑。其关系如图1所示。

（一）银行和借款人

世界银行和借款人之间的法律关系是通过贷款或信贷协议建立的，每一方的义务和责任在协议中都有明确描述。银行对其资助的项目进行监督审计，这些项目通常由许多合同组成。

（二）借款人和承包商

合同规定了借款人和承包商之间的关系。根据合同的性质，借款人可能希望与承包商发展为密切的伙伴关系，或在管理这种关系方面投入较少的时间和资源。

（三）借款人和合同经理

借款人和合同经理之间的关系取决于分配、赋予、授权的合同执行管理的职责。范围可能包括被赋予合同管理职责的内部员工，以及聘请的担任“工程师”“项目经理”“雇主代表”等职务的顾问。

（四）合同经理和承包商

合同经理和承包商之间的关系由适用的合同来约束，合同经理的职责在承包商的合同中予以明确规定。

（五）银行与承包商/顾问（合同经理）

世界银行与承包商/顾问之间没有合同关系。借款人与承包商/顾问之间的关系由合同中的具体条款规定，世界银行有检查和审计权。

（六）承包商与承包商

在小规模、不太复杂的合同中，承包商之间往往没有关系。对于大规模、复杂的项目，有许多依赖关系和多个承包商、子承包商，需要协调和管理这些关系，此时界面管理至关重要。

（一）合同管理框架

为了确保合同实现预期目标，世界银行根据其合同特点提出了合同管理框架，旨在通过加强合同合规性、合同意识、合同可见性和合同控制等方式提高业务效率和效益。如表1所示，合同管理框架主要包含三个阶段，即策划合同、签署合同和管理合同。策划合同阶段的主要目标是确保组织做好成功签署合同的准备，包括理解需求、确定所有权、明确流程、制定风险缓解计划等；签署合同阶段的主要目标是确保及时有效地签署合同，包括选择合同模板、准备合同草案、进行招标谈判、签署合同等；管理合同阶段的主要目标是通过不断改进实现效益最大化，包括合同管理系统的维护、合规管理和合同变更等。

（二）合同管理阶段划分

合同管理的基本要素主要包括规划、执行、监测、评估，在此基础上，世界银行将合同管理分为上下游共九个阶段，如图2所示：上游四个阶段为良好的采购计划、准确理解规格要求、正确的合同选择、慎重的供应商选择；下游五个阶段为完善的合同管理计划、积极主动的交付管理、良好的关系管理、系统的行政管理、持续的检查和评估。

 世界银行在对借款人的指导建议中认为合同管理的重点体现在五个方面：一是跟踪和监测成本、时间、质量和交付成果；二是明确借款人和供应商/承包商/咨询公司的作用和责任；三是管理与供应商/承包商/咨询公司和主要利益相关者的关系；四是根据商定的条款管理付款；五是在整个合同期间，积极主动地在问题出现之前预测并迅速有效、公平和透明地管理出现的问题和事项。

（三）合同管理原则

借款人的合同管理方法和工作应与采购对世界银行和/或其他机构资助的项目的重要程度挂钩，同时用于管理合同的时间和其他资源应与合同的规模、范围、复杂性、期限、风险和战略重要性相称。对于关键合同或未知因素较多的合同，需要进行更积极的合同管理，包括制定关键绩效指标等。而对于风险较低的合同或要求非常明确的合同，则不需要进行过于积极的合同管理。确定物资、工程、咨询或非咨询服务对借款人的重要程度，是设计合适的合同管理策略的一个重要因素，如图3所示，该合同定位矩阵可以帮助借款人根据合同的价值及影响，按重要性进行排序。

图3中的矩阵又称为卡拉杰克矩阵，最初应用于供应商管理领域，是一种通过将供应商与风险和盈利能力进行对比来对供应商进行细分的方法。世界银行将此矩阵模型泛化应用于合同管理领域，以合同的相对价值和合同失败时的风险或影响作为矩阵的两个维度，矩阵分为四个象限，每个象限对应不同的合同类型，包括战术获取、战术收益、战略安全、战略关键四类：战术获取类是指低利润、低风险合同；战术收益类是指高利润、低风险合同；战略安全类是指低利润、高风险合同；战略关键类是指高利润、高风险合同。

根据合同所属象限不同，进一步设计合同管理重点及管理方法：战术获取类强调提高采购效率、价格实现最优；战术收益类强调节约成本，追求物有所值；战略安全类强调供应安全；战略关键类应与供应商保持密切合作。供应矩阵模型可以帮助借款人根据合同的价值、风险和影响，针对不同的采购类型制定不同的合同管理制度和办法，实现降低成本、确保供应以及促进供应商关系的效果。

（一）合同管理计划

合同管理计划为确定如何、何时、何地以及由谁来执行、检查、管理合同提供了结构化和系统化的方法。对于PPSD中确定的合同，世界银行明确要求借款人制定包含关键绩效指标和里程碑事件的合同管理计划，并根据合同管理计划监督合同的执行情况和进度，及时向世界银行提交报告。世界银行认为合同管理计划最好在签署合同时完成，其详细程度应与合同的范围、价值、风险、复杂性和期限相称。同时，合同管理计划是一份定期更新的活的文件，以确保其保持相关性并反映合同的最新状况。在使用过程中，应与承包商和参与合同执行、管理、行政和治理的所有各方共享。

在具体内容方面，应包括十三个方面：合同管理角色和职责；关键联系人名单；合同管理制度；管理结构；合同文本及关键的条款和条件；关键里程碑；关键绩效指标以及对标准或测量过程的描述；关键的合同交付物；报告要求和报告路线；符合合同规定的支付程序；记录要求和程序；审计或独立保证要求；变更管理或合同变更程序。

关键绩效指标是合同管理计划的重要组成部分，是衡量合同管理绩效的标准，一方面要满足具体、可衡量、可归因、相关、有时限等要求，另一方面要与项目发展目标和采购目标直接挂钩，确保合同的执行与预期成果完全一致。如果这些指标与激励机制/付款条件相关联，则需要在签订合同之前达成一致意见，并将其作为合同的一部分。世界银行提出的合同管理计划关键绩效指标示例如表2所示。

另外，风险登记册也是合同管理计划的重要组成部分。在授予合同/签署合同期间，应审查和更新风险登记册，并将其纳入合同管理计划，作为支持有效合同管理的实用工具。

（二）合同履行三维控制

时间、成本和质量是影响合同交付的三个制约因素，一个制约因素的变化会影响其他制约因素，并影响合同风险。

1.时间控制

合同管理的一个重要部分是确定关键路径。关键路径是指活动的顺序，这些活动加起来是完成合同的最短时间。确定活动、顺序和其他依赖关系，并估计完成时间，是为合同执行制定一个健全和现实的时间表的第一步。

2.成本控制

成本管控对于确保在合同价格范围内交付合同至关重要。成本管控方法在一定程度上取决于合同的性质，合同经理应结合政府或项目的财务管理制度，建立适当的财务制度和报告机制，记录预算成本，跟踪实际情况，并在出现成本超支时发出警告。

3.质量控制

在合同执行过程中监测和评估质量，可以确保质量得到控制和满足交付。质量管理和控制体系有多种，根据合同的性质选择一种合适的制度或方法非常重要。质量管理制度应与承包商达成一致，并在合同开始前实施。在合同执行期间，合同经理应定期审查风险登记册，以确保风险正由被分配了解决措施的人主动管理，并确定新出现的风险。

（三）合同风险管理

为了避免和减少合同管理风险，借款人应充分识别潜在风险并制定风险管理计划。为便于风险的识别、分析和管理，世界银行建议借款人围绕八个方面进行分析评估，即市场复杂性和竞争力；交付和供应安全；供应商和供应商关系；借款人的经验、能力和实力；成本趋势；技术创新变化的程度和速度；可持续性（环境、经济、社会）；商业和运营环境。同时，世界银行在其合同管理基本原则中为借款人提供了可在风险管理计划中考虑的风险因素及应对措施，主要风险有六个方面。

一是合同管理要求没有事先确定。合同准备和管理不善，导致货物、工程交付持续不达标，顾问的咨询服务不到位，成本增加，以及其他方面效率低下。

二是很少或根本没有执行合同，导致付款没有得到适当的控制或管理。借款人在合同期内未适当执行合同条款和条件，对错误付款或超额付款监督不力，造成本可避免的损失。

三是没有进行合同最终审查，导致实际结果不明确。在合同到期前，没有进行合同最终审查，造成最终结果不明确，没有供应商/承包商/顾问业绩的基准，导致未来合同的持续执行不力，从而使借款人继续遭受更多可以避免的损失。

四是缺乏合同汇报和沟通程序，导致混乱、业绩不佳和错失良机。可能无法以富有成效、一致、保密和及时的方式获取、报告和交流重要的内外部合同信息。

五是合同管理会议组织不善，导致冲突、误解和不良结果。低效和无效的合同管理会议，可能会阻碍目标的监测和实现，造成各方之间不必要的冲突，并阻碍整个沟通过程。

六是高管控制不力，造成合同管理措施不能落地。管理人员没有根据约定/预期的绩效目标和标准，对具体的合同管理方法进行有效的监督或控制。

（四）供应商关系管理

供应商关系管理是一种现代战略采购方法，一些组织和政府利用这种方法来提高其主要战略供应商/承包商/顾问的整体绩效。具体做法是针对其最大和最重要的供应商实施具体的改进计划，通常侧重于削减不必要的成本、改进采购安排和采用灵活的采购流程。

供应商关系管理包括有效沟通合同管理指标，衡量在成本、质量和交付等关键绩效方面的表现。通过绩效评估，可以实现共同回报和卓越运营，同时还能将业绩纳入未来的采购决策。与图3中的定位矩阵相呼应，表3对处于不同象限的合同不仅采取不同的合同管理方法，在关系管理方面也进行了不同方法的指导。在沟通频率方面，对于战术获取类合同通常根据需要进行，战术收益类合同通常一年两次，战略关键类合同通常进行月度和季度沟通，战略安全类合同通常进行月度、季度、年度沟通。

（五）合同管理信息化

世界银行在2015年建立了采购变化系统跟踪平台（Systematic tracking of exchanges in procurement, 简称STEP），用来规划、记录和跟踪投资项目贷款(IPF)关键阶段采购过程。STEP使世界银行和借款人能够跟踪整个采购周期的所有变化情况，进而帮助借款人在采购中实现物有所值。

在此基础上，世界银行对STEP进行了更新，增加了合同管理模块并持续更新其功能。合同管理模块旨在更好地管理合同，并改善合同和项目的整体实施。同时，有助于更好地监测和衡量合同执行情况，包括关键交付成果、关键绩效指标和付款等，从而加快项目实施，并最大限度地减少成本和时间超支。

合同管理模块的主要功能包括七个方面：实现合同从签订到完结的端到端管理；实现合同管理记录整合；为每个合同指派合同经理；支持借款人制定合同管理计划以跟踪实施过程中的进展情况；具备里程碑节点自动报警提醒功能；支持合同变更、索赔和争议解决的跟踪；提供合同执行仪表盘和合同及项目级进展报告。

合同管理模块于2022年10月投入使用，2023年6月完成第二阶段更新，实现通过结构化发布方式进行管理。更新后的合同管理模块具备自动提醒和意见反馈功能：一方面，模块能够每月自动发送电子邮件，提醒即将到期或逾期的合同里程碑、交付节点和付款节点；另一方面，世界银行可以通过模块对合同管理提出意见和反馈，借款人则可以通过模块进行意见答复。

世界银行在合同管理原则、方法和具体实践方面总结了大量可操作性的管理经验，形成了具有系统性的覆盖合同管理全生命周期的方法体系。其在合同管理计划、合同风险管理、供应商关系管理、信息化建设等方面的有关要求和做法别具特色，对其他领域的合同管理具有重要的指导和借鉴意义。

★本会《招标采购管理》杂志拥有此文版权，若需转载或复制，请注明来源于《招标采购管理》，标注作者，并保持文章的完整性。否则，将追究法律责任。