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河南鲁山县采购的牛郎织女雕塑，因为造型与造价问题不能令人满意，引发网络热议，一些媒体认为项目在政府采购招标程序上可能存在问题。此事件的根源真的出在政府采购程序上吗？项目的实施给政府采购操作提供了哪些教训，为政府采购的制度建设带来了哪些启示？本文对此予以分析，以求有助于政府采购制度的完善。

单纯从采购的流程看，该项目比较规范，除了严格按照政府采购法律法规规定的时间节点与主要程序进行操作外，还有以下两点值得一提。

第一，整个采购项目公开度很高。项目不仅严格按照《财政部关于做好政府采购信息公开工作的通知》（财库〔2015〕135号），公开了招标文件等信息，还按照当地要求，公开了评标委员会各评委的具体打分。也正是这些公开的信息，让非专业媒体产生了一些遐想，比如有的媒体看到了公开的专家打分表，认为从评标委员会7名专家的评审打分看，有3名专家认为中标企业的设计能力同其他未中标的供应商一样，打了相同的分数，由此推断中标企业的设计能力可能不太行，这是一个误解，设计能力属于主观分，各个专家评委都可以独立打分，3名专家认为中标企业设计能力与其他供应商差不多，但还有另外4名专家认为中标企业设计能力要高过其他供应商一筹，打了高分。这恰恰说明专家是独立履行职责而没有进行合谋。

从该项目非价格因素（含设计能力）的打分累计结果来看，7名专家都给中标企业打出了最高分。这从侧面也能证明中标企业的综合技术能力高于本项目的其他投标供应商。

因此，从政府采购评审角度看，某些媒体的质疑是不能成立的。

第二，招标文件做得比较精细。本项目采用的是综合评分法，按照《政府采购法实施条例》的要求，“采用综合评分法的，评审标准中的分值设置应当与评审因素的量化指标相对应。招标文件中没有规定的评标标准不得作为评审的依据”。按照《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第五十五条的规定，“评审因素应当细化和量化，且与相应的商务条件和采购需求对应。商务条件和采购需求指标有区间规定的，评审因素应当量化到相应区间，并设置各区间对应的不同分值”。从招标文件来看，评分方法大体合规，项目从企业声誉、业绩、工期、优惠及承诺服务、方案设计、施工组织措施等方面细化评分标准，并设置了不同区间的量化打分。

招标文件还在合同范本里约定了保护采购人权利的条款，比如雕塑的安装地点要以甲方最后指定的位置为准，雕塑方案要以甲方审查通过的方案为基础并加以细化，雕塑的质量应符合艺术审美标准等。

招标文件还规定最终推荐三家供应商而不是一家，从程序上保障采购人在排名第一的供应商出现问题时，可以方便及时地选取排名在后的供应商履约。

首先，该项目涉及工程建设与安装，竟然没有组织统一踏勘。按照招标文件披露，鲁山县本次采购内容主要包括：原址地点石块迁移、运输及安装处理；迎宾大道路口城市雕塑的设计、制作、运输、安装等全过程。中标的供应商是设计施工一体化，不仅要完成雕塑的设计创意，还要负责安装以及原地址的杂物排除等。那七百多万元的项目，起码应该告知供应商具体的施工地点在哪，方便供应商了解环境，做好投标准备。而招标文件的要求是，供应商自行踏勘，且招标文件唯一能透露安装地点的信息只有鲁山县迎宾大道，项目需求中告知建设地点与高速出入口相连。而迎宾大道是贯穿鲁山全县的南北主干道，按照平顶山新闻网的介绍，其全长有3360米。即便有“与高速出入口相连”这个相对具体的地标描述，但如果采购人和代理机构不告知投标供应商具体位置，供应商自行踏勘只能是空谈。

其次，招标文件的采购需求详略不一，容易令人生疑。按照《政府采购需求管理办法》第九条的规定，需由供应商提供设计方案的采购项目，应当说明采购标的的功能、应用场景、目标等基本要求，并尽可能明确其中的客观、量化指标。此次项目的招标文件对于该项目的需求描述仅有二百余字，除了明确了雕塑应采用铸铜、锻造、浮雕及着色相结合的形式外，其余关于设计要求的核心内容就是雕塑设计应该能够充分体现鲁山县特色。这样的需求描述显然略显空洞，不够具体。然而招标文件又具体到雕塑高度应该约为17米，为何不是16米或者18米呢？单纯从招标文件描述的需求，我们无从分析答案。

该项目是2023年7月6日开标，但是据相关媒体报道，6月23日便有网友在社交平台发布图片称，鲁山迎宾大道路口雕塑基座已起。甚至还有网友称，6月16日路口雕塑基础都开始施工了。

由于采购人已经在2023年2月发布了该项目的采购意向，理论上在发布招标公告之前项目就可能吸引了一些供应商的注意力。同时采购人也有权利进行市场调查，前期与相关供应商有需求等方面的接触交流也属于正常现象。在此过程中，采购人可能对准备投标的供应商有一定的前期了解，供应商也可能对项目的实施有基本的把握。但这一切都不能成为招标文件需求不详的理由。

再次，在采购方式选择上还可以更加优化。《政府采购需求管理办法》第十五条第四款规定，不能完全确定客观指标，需由供应商提供设计方案的采购项目，如设计服务项目，一般采用谈判（磋商）方式采购，综合考虑以单方案报价、多方案报价以及性价比要求等因素选择评审方法，并可采取成本补偿、绩效激励等单一或者组合定价方式。然而我们看到，此次雕塑项目采用了公开招标的方式，在招标文件中也没有规定供应商提供设计方案的补偿方案，这可能也在一定程度上限制了有更高设计能力的供应商前来投标。

最后，本项目没有对雕塑设计的知识产权作约定，比如雕塑的设计形象归属，对中标人设计抄袭的惩罚措施等。有网友就指出，该“牛郎织女”雕像与2021年1月竣工的长沙大王山旅游度假区湘江女神公园内的“湘江女神”雕塑极度相似。采购人在设计类服务项目的采购过程中，未作知识产权的约定，其实已经埋下了后期争议的隐患。

虽然此次采购的程序没有大问题，但是在采购准备阶段就应该做好的需求管理出了不少问题，这些问题可以给我们带来一些启示。

一是采购需求审核需要更加有效运转。有网友提出质疑，2020年才退出贫困县序列的鲁山县，是否有必要耗费七百多万元来建造雕像。这就涉及一个采购需求的合理性问题。

按照《政府采购需求管理办法》的相关规定，采购人对采购需求管理负有主体责任，对采购需求的合法性、合规性、合理性负责，采购需求应当符合实际需要。

虽然《政府采购需求管理办法》主要是着眼于项目的技术、商务指标设置是否合理，对采购需求的一般性审查和重点审查程序也未明文要求审查采购实现的目标是否合理，但采购人既然要对需求合理性负责，那起码在本项目中应该事先评估新建这个雕塑的经济、社会效益情况。

二是采购人专门面向中小企业的采购设置机制应更加严密。按照《政府采购促进中小企业发展管理办法》（财库〔2020〕46号）的相关要求，超过200万元的货物和服务采购项目、超过400万元的工程采购项目中适宜由中小企业提供的，应预留项目预算总额的30%以上专门面向中小企业采购。这种对中小企业采购份额的预留形式比较灵活，既可以将采购项目整体或者设置采购包专门面向中小企业采购，也可以要求中标中选供应商分包给中小企业，还可以要求中小企业与一般企业以联合体形式参加采购。此次事件中，鲁山县作为一个刚脱贫的县，使用七百多万元较大数额资金进行采购，当然不应该排斥选用中小企业，但是否因为要支持中小企业而一定选择在这个项目中排除一般企业的参与呢？由于本项目既涉及雕塑设计，又涉及雕塑工程施工，是否可以采取《政府采购促进中小企业发展管理办法》所规定的灵活预留给中小企业采购份额的几种方式？这些问题都值得斟酌，也应当在需求审查时予以关注。

三是政府采购预算审核机制仍需关注。网友认为鲁山雕塑项目根本不值这个价。按照《政府采购需求管理办法》的要求，采购需求应当遵循预算、资产和财务等相关管理制度规定。鲁山雕塑项目的预算为719万元，这个预算正常应该包括设计费用与工程预算。那么该笔政府采购预算在申请时是否经过了专业审核，也是目前需要回答的问题之一。

从财政资金使用效益角度讲，一个刚脱贫的县花七百多万元造雕塑，这个采购需求本应在需求审核阶段就被扼杀，但现实是这样不合理的采购需求却走到了具体操作阶段。也许有人会说，财政部出台了《政府采购需求管理办法》，国家也在实施公平竞争审查与合法性审查制度，难道还不能解决采购需求的合理性审核吗？细细研究，其实以上制度均无法做到对采购需求合理性审核的制度覆盖。

虽然《政府采购需求管理办法》规定采购人对采购需求管理负有主体责任，对采购需求的合法性、合规性、合理性负责。但由于《政府采购需求管理办法》对采购需求的定义是采购人为实现项目目标，拟采购的标的及其需要满足的技术、商务要求。换言之，《政府采购需求管理办法》主要着眼于技术、商务指标是否合理，而不是聚焦采购要实现的项目目标是否合理。从该办法设定的对需求的一般性审查和重点审查程序也能看出这一点。

公平竞争审查的着眼点也不在采购需求的合理性上。按照《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号），以及市场监管总局等五部委联合印发的《公平竞争审查制度实施细则》（国市监反垄规〔2021〕2号），公平竞争审查的对象是政策制定机关制定招标投标、政府采购等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施，行政法规和国务院制定的政策措施、地方性法规、自治条例和单行条例等由起草部门进行公平竞争审查。可见，公平竞争审查主要审查的是规范性文件以及政策措施，一个政府采购项目需求显然既不是规范性文件，也够不上政策措施，不属于公平竞争审查的对象。

至于合法性审查，与公平竞争审查类似，着眼点也主要放在规范性文件上。按照《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号），合法性审查的范围是凡涉及公民、法人和其他组织权利义务的规范性文件，行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告及表彰奖惩、人事任免等文件，不纳入规范性文件合法性审核范围。政府采购需求显然也不属于合法性审查的范畴。

地方政府在执行合法性审查时，虽然对审核范围有所扩大，如2023年出台的《浙江省行政合法性审查工作规定》，将重大行政决策与重大行政执法决定、行政协议纳入审查范围，2020年印发的《鄂尔多斯市人民政府行政文件合法性审核工作办法》将市人民政府拟签订的合同、协议纳入审查范围，但审查范围均不包含政府采购需求合理性。

因此，有必要对需求合理性的审核进一步加大制度约束力度，具体可以从以下几方面着力。

一是适时开启制度建设。财政部门可依托现有政策制度体系，通过下发通知的形式，强调对政府采购需求应进行合理性审核，规范采购项目目标设置，鼓励采购人出台政府采购需求合理性审核制度，或将采购需求合理性审核制度纳入其他相关内部制度中。

二是厘清相关部门责任。明确政府采购需求合理性审核是单位内部控制制度的一部分，由采购人负责执行，由采购人负主体责任，并做好与需求管理的衔接。财政部门负责监督采购需求合理性审核的实施。

三是确定审核重点。需求审核的要点在于确定需求的合理性，包括但不限于采购的必要性、启动采购的非歧视性、采购的非限制经营主体竞争以及采购将产生的社会影响分析等。

四是明确审核程序。采购单位可根据采购项目具体情况，选择采购需求部门内部审核、单位班子纳入“三重一大”事项审核、专家和第三方机构参与审核等方式。审核应出具书面意见，由审核通过人签字，并存入政府采购档案。

目前鲁山县已成立调查组，对社会关注的项目设计、工程造价、招标流程等问题进行审查，平顶山市也组成了多部门联合调查组开展全面调查，全社会都在等待权威的调查结果。不过此次事件引起的争议再次表明，政府采购只是一种手段，不是目的与结果。只有善用手段，才能得到好的采购结果。如果采购前的准备工作不充分，采购的必要性不足或采购目的不正确，那采购程序执行得再好也会出问题。而这种采购项目，万一出了问题将责任全部推在政府采购程序上，不仅于情于理不符，而且也于事无补。

因此一个好的采购，往往“功夫须在诗外”，从采购的立项、前期准备、需求审核开始就应该步步精心准备，这样到了履行采购计划时才能顺理成章。仅仅追求采购程序的正当，并不能发挥政府采购的制度优势，带来真正的采购效益。

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