摘要：在政府采购法规日趋完善背景下，基层行政事业单位自行采购工作却面临程序失范与监管漏洞。本文运用制度分析法分析了当前基层行政事业单位自行采购制度设计中存在的问题，并提出相应风险防控措施，以期为规范基层行政事业单位采购行为、防范廉政风险提供理论参考和实践路径。

关键词：自行采购；制度优化；风险防范；限额标准；三位一体

近年来，在巡视巡察与经济责任审计中发现，基层行政事业单位在政府集中采购目录外、限额标准以下的自行采购领域频现程序违规与监管盲区。由于现行《政府采购法》未覆盖此类采购行为，制度约束缺失导致采购流程随意、自由裁量权滥用等问题突出，成为滋生“微腐败”和降低资金使用效益的潜在风险点。本文针对该制度真空地带，着力破解“非政府采购如何规范”这一核心命题，旨在为完善基层治理体系提供决策依据。

本文所称自行采购主要是指政府集中采购目录以外且分散采购限额标准以下的非政府采购行为。此类项目无需遵循政府采购法定程序，通常由采购单位依据财务管理、内部控制等要求自主实施。以湖北省2025年政府采购政策为例，县级及以下单位在目录外且货物服务类采购金额不超过 40万元、工程类不超过60万元的项目，均属于自行采购范畴，无需履行政府采购备案手续。

相较政府采购，自行采购呈现四大特性：一是主体分散化。涉及教育、医疗、科研等多领域基层行政事业单位，管理协调难度大；二是项目金额小。单笔采购多为零星需求，项目金额普遍低于限额标准；三是采购频次高。采购需求贯穿单位日常运营，发生频率显著高于政府采购项目；四是流程简约性。决策链条短，审批环节少。这些特性虽然提升了采购效率，但是也因制度刚性不足，衍生出采购程序随意、质量管控缺位、监管效能薄弱等系统性风险。实践中，部分单位通过拆分项目规避监管、供应商围标串标、采购验收流于形式等问题频发，不仅削弱了财政资金使用效益，更容易滋生廉政风险。

（一）限额标准设定不合理

基层行政事业单位在制定自行采购限额标准时，一般基于上位法的分散采购限额规定确定本单位的自行采购限额标准。目前，中央预算单位分散采购限额执行货物服务类100万元、工程类120万元；地方层面由省级财政部门根据相关规定自行制定，据31省市统计分析，地方分散采购限额标准多集中于50—60万元区间。落实到基层行政事业单位自行采购层面，却普遍存在限额标准设定不够科学的问题。

一是机械执行国家、地方标准导致监管失效。部分单位未结合业务实际对采购权限进行合理划分，简单套用国家分散采购限额标准。如某地方主管部门按照《中央预算单位政府集中采购目录及标准》规定，将100万元以下的货物和服务、120万元以下的工程采购权限全部下放。这种管理模式使得基层行政事业单位在限额以下的自行采购范围内获得过大的自由裁量权，容易引发采购程序不规范、决策不透明等问题，形成权力寻租空间。

二是过度压低标准导致效率损失。另一部分单位为规避采购主体责任，限额标准设定显著低于国家要求（如规定10万元以上项目必须执行政府采购程序）。这种“一刀切”的管理方式导致大量低值采购项目被迫纳入政府采购体系，不仅显著增加了招标代理、专家评审等直接成本，还因流程复杂造成采购周期延长，严重影响采购效率，并给财政监管带来一定的难度。

（二）采购方式与项目特性脱节

现行部分单位自行采购内控制度中，采购方式与项目特性的匹配存在明显缺陷，普遍采用“项目金额—采购方式—评审方法”的线性对应模式。例如，20万元以下采用比价方式，强制适用最低评标价法；20万元至50万元以下采用谈判或磋商采购方式，限定采用综合评分法；50万元以上采用磋商方式，统一使用综合评分法。这种方式忽视了货物、服务和工程项目的属性差异，尤其是针对采购金额较低的服务类项目选择最低评标价法时，可能会出现供应商异常低价行为，引发“劣币驱逐良币”，间接影响服务质量和采购效果。

（三）内部评审缺乏有效监督

在自行采购制度下，采购人自主选择权利扩大，多数单位自行采购评审人员一般由采购单位内部财务人员、项目实施人员以及关联科室负责人构成，相当于既当运动员又当裁判员。很多评审人员对采购要求和评分标准理解不深，评审时容易草率应付。同时，由于缺乏有效监督，评审过程不透明，即使有监督，也只是走个过场，容易出现徇私舞弊、滥用评审权力等现象，特别是在综合评分法的评审场景下，经常出现看人情、讲关系的打分现象。这种漏洞不仅容易产生廉政风险，还经常导致采购的东西货不对板、价格虚高，严重影响采购的公平性、质量和效益。

（四）供应商邀请方式随意

自行采购活动中，供应商的邀请一般有单位内部邀请和相关媒体公开发布公告两种方式，但是在实施中选择哪种方式，缺乏统一明确的操作标准。部分项目采购人通过内部邀请，另一部分项目则采用公开发布公告遴选。如何选择邀请方式，采购人一般基于主观判断，尤其在内部邀请场景中，“陪标”“控标”现象屡见不鲜。邀请方式由于适用规则缺位、程序界定模糊，易引发供应商选择程序随意性问题，可能滋生流程公平性争议与管理合规风险，对采购活动的规范性和公信力造成潜在影响。

（五）供应商投诉机制不完善

在自行采购场景中，采购规则解释权往往集中于采购人，且缺乏独立于采购人的第三方投诉处理机构。由于采购人同时掌握供应商履约评价、后续采购话语权等关键资源，形成“自我评价、自我监管”的利益关联格局，导致供应商在权益受损时普遍面临“投诉即得罪甲方”的困境：制度上，自行采购规则缺乏明确的投诉处理时限、标准化流程和有效救济措施，投诉处理的随意性较大；操作上，供应商普遍存在“投诉不投诉都一样”的无力感，加之担忧影响后续合作机会，往往被迫选择“私下协商”而非通过正式渠道维权，“不敢投诉”“不愿投诉”成为常态。这种双向困境既损害供应商合法权益，也对公平竞争的营商环境造成负面影响。

（一）合理设置限额标准

基层行政事业单位需结合自身实际，建立分层分类的限额标准。对于国家明确规定的采购限额标准，严格履行规定的政府采购程序。对于未明确的限额以下采购事项，结合业务特点和采购需求，设置一定的弹性区间，按照采购项目类型、风险等级、资金来源等因素，细化分级限额。例如，对专业性强、风险高的采购项目，适当降低限额；对通用类货物采购，在符合国家规定的前提下，合理提高自主采购权限，避免“一刀切”。

（二）结合项目特性科学定制采购方案

在自行采购工作中，应摒弃单纯依照金额划分选择采购方式的做法，建立以项目属性为核心的采购决策机制。具体而言，须对项目的技术复杂度、履约风险、市场竞争程度等方面进行综合评估与分类。在此基础上，针对不同类别的项目特性，制定差异化采购策略，实现程序规范、风险可控与效率提升的有机统一。实操环节，可依据项目属性将常见采购情形划分为三类。

一是对于技术要求高、定制化程度强或过程复杂的项目，如特殊仪器设备、非标准化服务以及复杂的工程建设项目，由于其技术服务要求高、履约过程存在较多不确定性、市场上具备相应能力的供应商数量有限，应优先采用磋商或比选方式，评审方法上采用综合评分法，重点考察供应商的专业技术服务能力、服务方案和过往业绩。

二是对于需求标准明确、市场供应充分的常规项目，如通用办公物资、标准化服务以及小型修缮项目，这类项目技术相对简单、履约风险较低，且市场上供应商众多、竞争较为充分，采购目标是在保障基本质量与服务的前提下实现成本最优。此类项目可简化采购流程，适宜采用简便高效的竞价或比价方式，评审方法上可采用最低评标价法，但是须在需求中明确质量与服务底线，并加强履约验收管理。

三是对于小额、紧急或来源唯一的特殊项目，在严格审批与监督前提下，可履行内部决策审批程序，规范采用直接选定或定点采购等方式，但是必须做好记录归档等工作，确保过程可追溯、价格可比较、操作阳光透明。

（三）构建“三位一体”评审机制

针对自行采购中“自己人评自己事”的问题，关键是打破内部评审的单一结构，通过构建“三位一体”评审机制，充分发挥外部专家作用，并适当引入人工智能技术，加强采购过程监督，推动采购活动向规范、高效、透明的方向转型。

一是优化评审团队结构。在采购实践中，对于比较重要的采购事项，如技术要求高、采购标的额大的项目，适当引入外部技术专家。例如，依托地方专家资源，从政府采购网专家库、行业专家库及区域人才库中遴选符合资质的外部技术专家，形成内外结合的评审力量，减少内部人员对关联项目评审的干扰。

二是完善评审规则与责任体系。细化量化评分标准，避免自由裁量过度，同时明确评审人员与监督人员的权责清单，强化全过程监督机制，内部由纪检、审计部门全程介入评审流程，外部通过信息公开方式接受社会监督。对评审失职、徇私舞弊等问题，依规严肃处理相关责任人，切实提升自行采购的公平性与规范性。

三是建立智能辅助评审机制。针对综合评分类项目，适度引入人工智能辅助评审，在主观评审项（如服务方案、实施方案等）评估环节，通过智能评审系统自动生成多维度对比分析报告，为专家决策提供辅助支持。例如，深圳交易集团某框架协议试点项目，利用AI智能评审系统，仅用10分钟（传统人工需要7小时）就完成16家供应商投标文件和招标文件的15项条款的智能比对和交叉验证，实现零差错精准匹配，不仅大大提高了评审效率，还通过标准化数据校验减少了人工干预导致的评分偏差，确保了评审过程的技术公信力。

（四）规范供应商遴选流程

一是明确适用范围与分类标准。可根据采购项目的预算规模、性质、复杂程度等要素，分类细化邀请采购和公开采购的适用范围，尽可能促进公平竞争。例如，对涉及公共利益、金额较大、市场竞争充分的项目，要求采用媒体公开发布公告征集供应商；对预算金额较低、市场竞争不充分或项目技术复杂、采购人有特殊要求的项目，采用择优考察的方式邀请供应商。

二是规范流程，加强执行监督。明确邀请采购和公开采购方式的程序要求：公开采购应严格设定公告期（如不得少于3个工作日）、明确资质要求及响应截止时间节点等；邀请采购可通过设置内部公示栏等渠道主动公开采购需求、供应商选择标准及成交结果等，避免“暗箱操作”。例如，浙江省部分医院在自行采购中推行“采购日志”制度，要求采购人留存决策记录，通过建立标准化流程，减少供应商选择的随意性，保障采购流程的公平性，降低管理合规风险，维护采购活动的规范性与公信力。

（五）健全供应商投诉处理机制

为解决自行采购中投诉处理难题，应从制度优化、供应商权益保障和监督考核等方面重点突破。

一是强化制度刚性约束。建立独立于采购人的第三方投诉仲裁机构，如通过上级主管部门或行业协会主导，制定标准化投诉处理流程，明确处理时限、证据要求与救济途径。

二是加强供应商权益保护。打消供应商维权顾虑，推行匿名投诉等方式保护其身份信息，禁止采购人以投诉记录为由限制供应商参与采购。

三是强化对采购人的监督考核。将投诉处理合规性、供应商权益保护情况纳入采购人绩效评价体系，对打击报复维权供应商的行为严肃问责，以此保障供应商合法权益，营造公平透明的采购环境。

自行采购作为政府采购的重要补充，虽然在适用范围与程序上存在差异，但是其核心原则与政府采购的精神实质高度一致，即实现财政资金的规范使用、市场秩序的公平维护与廉政风险的精准防控。通过限额分层分级、技术赋能监管和制度政策协同，方能在灵活性与规范性之间找到平衡点，真正实现“放管结合”的改革目标。然而，制度的优化并非一蹴而就，未来仍需持续关注各领域采购实践反馈，进一步完善相关机制，推动基层行政事业单位自行采购工作朝着更加规范、高效的方向发展。