摘要：2026年1月1日正式施行的《工程建设项目招标代理机构管理暂行办法》第十五条构建了“法定付费原则+约定例外规则+费用范畴禁区”的招标代理服务费支付与收取规范体系，其本质是回归“谁委托、谁付费”的委托代理法理本源，纠偏行业收费乱象，减轻投标企业经营负担。该条款因在文义、法理与逻辑层面存在一定解释张力，导致市场各方主体对条款理解产生分歧，进而衍生出付费主体约定不清、费用混同转嫁、执行口径不一、异议投诉频发等实务问题。本文立足34号令第十五条立法本意，结合《民法典》《招标投标法》等法律法规，从法理归正、合规边界、实务适用、风险防范四个维度展开深度解析，旨在阐释条款法理内涵，厘清适用争议焦点，明晰合规适用边界，破解实务操作困境，为招标代理行业规范化实践提供理论支撑与合规操作指引。

关键词：34号令；招标代理服务费；支付与收取规则；委托代理法理；合规边界

长期以来，我国工程建设项目招标代理领域形成了“中标人支付代理费”的行业惯例，这一做法虽在市场实践中被广泛采用，却与委托代理的民事法理存在本质冲突，违背了民事法律关系的基本逻辑。2026年1月1日正式施行的《工程建设项目招标代理机构管理暂行办法》（国家发展改革委令34号，下称“34号令”）第十五条确立“招标代理服务费用应当由招标人支付”的基本原则，本质上是对代理费支付规则的法理归正，其背后是对民事法律关系的精准适用与行业发展规律的尊重，具有坚实的法律基础与现实必要性。

（一）法理基础：委托合同关系中的委托人法定付费义务

招标代理机构与招标人之间属于《民法典》规制的典型委托合同关系，这一法律关系是界定代理费支付主体的根本依据，也是贯穿整个费用规则的法理主线。从招标投标法律体系来看，《招标投标法实施条例》第十四条规定“招标人应当与被委托的招标代理机构签订书面委托合同，合同约定的收费标准应当符合国家有关规定”，进一步固化了双方的委托合同法律关系。具体到招标投标活动中，招标代理机构作为受托人，按照招标人的委托提供招标文件编制、开评标组织、协助定标签约等专业服务，招标人作为委托人，自然负有向代理机构支付服务报酬即代理费的法定义务。

中标人作为招标投标活动的竞争主体，与招标代理机构之间并无直接的合同关系或法定的付费义务，要求中标人支付代理费，不能仅凭招标人与代理机构之间的约定直接产生约束力。该约定要在中标人与代理机构间产生支付义务，必须以中标人的同意为前提，本质上需由招标人、代理机构与中标人达成三方合意，或通过招标文件明示且经投标确认而成为中标合同的内容，不可仅凭行业惯例默认适用。

（二）规范升级：从规范性文件到部门规章的制度固化

事实上，“招标人付费为原则，约定除外为例外”的规则并非34号令首创，2003年《国家发展改革委办公厅关于招标代理服务收费有关问题的通知》（发改办价格〔2003〕857号）就已作出类似原则性规定。34号令作为部门规章，将上述规则上升为法定规范，并在第二十八条设置了明确的罚则，规定违反第十五条的代理机构将面临责令改正、警告甚至十万元以下罚款的行政处罚。同时在第二十九条规定，相关行政处罚信息将共享至全国建筑市场监管公共服务平台与全国信用信息共享平台。这种制度升级，让代理费支付的法理原则从“软要求”变为“硬约束”，实现了法理归正与制度保障的有机结合。

（三）现实动因：纠偏行业收费乱象，优化招标投标领域营商环境

从行业实践来看，“中标人支付代理费”的惯例已衍生出诸多乱象：部分招标人利用强势地位将付费义务强行转嫁给中标人，变相压低工程报价；部分代理机构采取“低代理费揽业务、高转嫁费补利润”的经营模式，将评标专家劳务费、差旅费、评标场所服务费等费用变相转嫁给中标人，显著增加中标人实际成本，加重其经营负担；甚至有部分市场主体利用代理费支付环节的监管漏洞，进行商业贿赂、实施串通投标等违法活动。

34号令第十五条的法理归正，直指上述行业收费乱象，其核心目的在于厘清各方权责，遏制成本违规转嫁，切实减轻投标人负担。同时，通过明确招标人的法定付费义务，倒逼招标代理机构摒弃低价竞争的畸形发展模式，回归专业服务本质，推动行业由“价格竞争”转向“价值竞争”，进而优化招标投标领域营商环境，维护市场公平竞争秩序。

34号令第十五条并非单一的“招标人付费”刚性条款，而是由“法定付费原则”“约定例外规则”“费用范畴禁区”三部分构成的完整规范体系，三者相互衔接、相互约束，共同划定了代理费支付与收取的合规边界。准确理解并把握这一边界，区分合法约定与违规操作的界限，是市场主体合规操作的核心前提，关键在于牢牢守住“约定自由的法定限度”与“费用收取的禁止红线”。

（一）约定例外的合规边界：主体、形式、内容的三重法定限制

34号令第十五条规定，“招标人、代理机构与投标人另有约定的，从其约定”，为代理费支付保留了市场意思自治的空间，契合了当前代理费实行市场调节价的行业现状。但这种“约定自由”并非无边界的任意约定，而是必须满足主体适格、形式明示、内容合法三重法定要件，缺一不可，否则约定将因突破合规边界而无效或面临行政处罚。

1.主体适格：约定主体仅限招标人、代理机构与中标人

条款中的“投标人”不能泛指所有参与投标的主体，必须严格限缩解释为中标人，这完全契合招投标的法定流程与法律逻辑：从流程看，代理费支付义务在中标人确定后才产生，和未中标投标人无法律关联，要求未中标人付费既不公平也无依据；从逻辑看，开标前投标人名单保密、潜在投标人是否参与投标尚不确定，招标人和代理机构不可能和所有投标人达成有效合意。该约定要对中标人生效，必须经中标人确认——要么由三方达成合意，要么将约定明确写入招标文件、经投标人投标确认纳入合同，仅招标人和代理机构的私下约定无法约束中标人。

2.形式明示：约定内容必须在招标文件中明确载明

形式明示是“约定例外”合法生效的法定程序要件，也是防范后续费用纠纷、保障投标人知情权的关键举措。若约定由中标人支付代理费，招标人应当在招标文件中以醒目方式明确载明该约定的全部内容，具体包括代理费用的计算标准、具体金额、支付方式、支付时间等细节。之所以要求对约定内容进行严格明示，是因为代理费的支付义务直接影响投标报价成本核算，属于投标人投标决策的核心考量因素，若投标人在投标时未预见该笔成本，其投标报价将失去真实性与合理性。约定内容经招标文件明示后，投标人提交投标文件的行为，可视为对该约定的默示同意，此时中标人承担的代理费成本会通过投标报价最终回归招标人承担，与“招标人付费”的法定原则相契合。反之，未在招标文件中明示的约定，对中标人无任何法律约束力，代理机构无权据此向中标人主张费用。

3.内容合法：禁止双向收费与成本变相转嫁

约定内容的合法性是“约定例外”生效的实质要件，其包含两层刚性要求：其一，禁止双向收取代理费，无论约定由谁支付，代理机构均不得同时向招标人和中标人收取代理费，这是民法公平原则的基本要求，也是规范行业收费秩序的红线；其二，严禁违规转嫁法定成本，约定的范围仅限招标代理服务费本身，不得将评标专家劳务费、评标场所服务费等非代理费用纳入约定范畴，更不得借约定之名，将法定应由招标人承担的成本强行转嫁给中标人。

（二）费用收取的合规禁区：非代理费用不得计入代理费范畴

34号令第十五条第二款规定，“代理机构不得将评标场所服务费、评标专家劳务费等不属于招标代理服务范畴的费用计入代理费用”，这一规定从费用构成层面划定了代理费收取的法定禁区，其核心是厘清代理费用与非代理费用的边界，切断代理机构通过费用混同违规转嫁成本的路径。理解该禁区，关键在于准确界定代理费用与非代理费用的范围。

1.招标代理服务的法定范围

根据34号令第三条规定，招标代理业务的法定范围包括：提供招标前期咨询，拟订招标方案，编制招标文件或者资格预审文件，组织投标人踏勘现场并答疑，组织开标、评标，协助招标人定标，协助合同签订等服务。上述服务是代理机构为招标人提供的定制化专业服务，对应的报酬是招标代理服务费的核心构成，也是唯一可纳入代理费收取范围的费用。

2.非代理费用的范围与承担主体

第十五条中明确列举的评标场所服务费、评标专家劳务费，以及实践中与之性质相同的评标专家差旅费、开标现场公证费等，均属于非法定代理费用。此类费用的核心特征是：为满足招标项目的开评标法定程序要求产生，核心受益方是招标人，与招标代理机构的专业服务无直接关联。从“谁受益、谁承担”的基本法理来看，非代理费用的法定承担主体理应为招标人，这一规则与《政府采购评审专家管理办法》（财库〔2016〕198号）中“评审专家劳务报酬由采购人支付”的规定完全一致，实现了工程建设招标与政府采购领域费用承担规则的有效衔接与统一。

3.费用禁区的核心内涵：禁止性质混同，而非禁止经手支付

需要重点厘清的是，第十五条禁止的是非代理费用与代理费用的性质混同、捆绑收费，而非禁止代理机构受招标人委托经手支付非代理费用。实务操作中，招标人可书面委托代理机构代为支付评标专家劳务费、评标场所服务费等非代理费用，但该委托行为须同时满足两个条件：一是在招标代理合同中单独明确约定，列明代为支付的费用金额、支付方式和结算流程；二是该部分费用需由招标人另行支付，不得计入代理费总额，必须单独核算、单独开具票据。换言之，代理机构可受托经手代付非代理费用，但不得将其作为代理费的组成部分向任何主体违规收取。

（三）法律责任的合规边界：行政违规与民事无效的区分认定

34号令为第十五条设置了明确的行政处罚条款，其与民事合同效力的衔接，是市场主体关注的重点。核心的合规边界在于：违反第十五条的约定，并非必然导致民事合同无效，但若构成行政违规，相关主体将面临行政处罚。这一边界划分，既尊重了民事主体的意思自治，又通过行政监管守住了行业规范的底线。

从法律规范性质来看，34号令作为部门规章，其第十五条属于管理性强制性规范，违反该规范将导致行政责任，但并不意味着相关民事约定当然无效。《民法典》第一百五十三条关于违反强制性规定导致民事法律行为无效的规定，仅针对法律、行政法规的强制性规定，34号令作为部门规章，不能直接据此否定民事约定的效力。判断代理费支付约定的民事效力，仍应回归合同法律制度。具体到代理费支付约定场景，若招标人与代理机构约定由中标人支付代理费，且在招标文件中予以明示，经投标人投标确认，该约定依法有效，中标人应按约履行；若代理机构未在招标文件中明示，而习惯性地将付费义务转嫁给中标人，该约定因未获中标人同意而不构成合同内容，中标人有权拒绝支付，同时代理机构构成行政违规。依据34号令第二十八条、第二十九条规定，代理机构将面临责令改正、警告、罚款等行政处罚，处罚信息同步纳入全国信用信息平台，对其市场经营、业务承接形成长期信用约束。

34号令第十五条的法理归正与合规边界，最终需要落地到招标投标的具体实践中，转化为市场主体的实际操作行为。结合条款规定与实务场景，分别明确三方主体的合规操作要点，是推动条款落地的关键。

（一）招标人：明确法定责任，规范约定流程，严守费用边界

招标人作为委托方，是代理费法定支付主体，其合规操作的核心是恪守本原责任，规范约定程序，明确费用边界，从源头上防范费用纠纷。

1.提前编制费用预算

在项目立项、概算编制阶段，将招标代理服务费、评标专家劳务费、评标场所服务费等招标相关费用，统一纳入工程建设其他费用预算，明确资金来源，确保法定付费义务落实到位。

2.细化代理合同签订

与代理机构签订合同时，优先采用行业主管部门发布的标准化示范文本，清晰约定代理费的支付主体、具体金额、计算标准、支付方式、支付时间，单独列明非代理费用的承担方式、代付流程与结算要求，做到费用清单化、权责明晰化，杜绝费用混同约定。

3.规范招标文件编制

若约定由中标人支付代理费，必须在招标文件实质性条款中以醒目方式载明约定的全部细节，严禁模糊表述、隐含约定或事后补充约定。

4.禁止强制转嫁成本

不得利用自身强势地位，强制代理机构或中标人承担法定应由自身支付的费用，不得将“零代理费”“低代理费”作为代理机构承揽业务的前置条件。

（二）代理机构：坚守合规底线，规范收费行为，回归专业价值

34号令第十五条对代理机构的盈利模式形成直接约束，切断了“低代理费揽业务+高转嫁费补利润”的畸形发展路径，其合规操作的核心是坚守收费底线，规范服务流程，重塑专业服务价值。

1.严格区分费用范畴

建立完善的费用核算管理制度，将代理费用与非代理费用分账核算、单独列明，不得将评标专家劳务费、评标场所服务费、公证费等非代理费用计入代理费，不得变相向中标人收取招标文件未明示的费用。

2.规范约定的执行与证据留存

若执行中标人支付代理费的约定，必须确认该约定已在招标文件中明示，并留存招标文件、中标通知书等相关证据，并不得与招标人、中标人进行额外私下约定。同时，须提前约定项目终止、中标无效等特殊情形下的费用结算规则，防范回款风险或支付主体落空。

3.完善非代理费用代付机制

若受托代付非代理费用，需在合同中明确约定费用的追偿期限、结算流程，及时向招标人提交支付凭证，避免垫付资金无法追偿。

4.回归专业服务本质

摒弃低价竞争策略，将核心竞争力聚焦于招标文件编制、开评标组织、协助合同签订等专业服务能力提升，以优质专业服务换取合理服务报酬，实现盈利模式从“费用转嫁”向“价值服务”转型。

（三）投标人：审慎审查文件，依法维护权益，理性参与竞争

34号令第十五条对投标人而言是实质性的利好条款，其合规操作的核心是审慎审查招标文件，明晰成本负担与权责边界，依法拒绝违规收费，主动维护自身合法权益。

1.投标前严格审查费用条款

重点核查招标文件中的代理费支付条款，若约定由中标人支付，需将该笔成本纳入投标报价，避免中标后出现成本亏损；若发现招标文件中存在费用混同、未明示约定、违规转嫁等问题，及时依法向招标人提出异议，要求其改正。

2.中标后拒绝无依据付费要求

若招标文件未明示代理费由中标人支付，中标后招标人或代理机构要求其支付代理费或非代理费的，有权依法拒绝。

3. 依法投诉违规收费行为

若发现代理机构存在双向收费、费用混同、隐性转嫁等违规行为，依法向有关行政监督部门投诉，并提供招标文件、费用要求通知等相关证据，切实维护自身合法权益。

4.规范票据与凭证管理

若依据合法约定支付代理费，务必要求代理机构开具合规票据，确保票据主体、金额、项目与约定一致，防范财务风险与法律纠纷。

34号令第十五条的有效实施，除了依靠市场主体的合规操作，还需要完善的配套制度支撑、强有力的监管保障与行业自律约束，从根本上防范代理费支付环节的法律风险、市场风险。结合当前行业实践与条款适用中的突出问题，需重点从制度配套、监管强化、行业自律三个层面筑牢风险防控防线。

（一）完善配套制度，统一条款解读与执行口径

当前，市场各方主体对34号令第十五条的认知分歧与适用困惑，很大程度上源于缺乏权威统一的官方解读与执行标准，亟需由34号令制定部门针对性地出台专项解读文件与配套实施细则，对条款中的模糊表述、争议观点予以明确界定和细化说明。

1. 细化“约定例外”合规要件

明确招标文件明示的具体内容、双向收费认定标准、违规转嫁成本的量化情形，增强可操作性，防止发生分歧。

2. 制定《招标代理服务费用范畴清单》

以正列举+反列举的方式，明确代理费用与非代理费用的具体范围，消除费用界定分歧。

3. 明确行政处罚的裁量基准

量化“情节严重”违规情形认定标准，统一监管执法尺度，避免执法不公、标准不一。

（二）强化智慧监管，实现全流程电子化监控与信用联动

依托34号令提出的“国家健全开放协同的招标投标电子化、数字化、智能化监管网络”，将代理费约定、收取、支付信息纳入招标投标电子监督平台，实现事前、事中、事后全流程闭环监管。

1.事前备案

要求招标人、代理机构在平台备案招标代理合同中的费用条款，以及招标文件中的费用约定内容，监管部门对备案内容进行合规性审查，及时纠正违规约定。

2.事中监控

要求代理机构在中标结果公示环节，同步公开代理费的支付主体、收费标准、金额等信息，接受社会公众与行业监督。

3.事后核查

运用大数据技术筛查收费标准异常、费用混同、费用金额与约定不符等违规行为，实现精准监管、提前预警。

4.信用联动

代理机构行政处罚信息纳入全国建筑市场监管公共服务平台、全国信用信息共享平台的，实施跨地区跨部门联合惩戒，真正实现“一处违规，处处受限”，形成强有力的监管威慑。

（三）加强行业自律，推动行业从价格竞争向价值竞争转型

招标投标行业组织作为行政监管的重要补充，应充分发挥自律引导作用，凝聚行业共识，推动行业规范发展。

1.制定招标代理服务收费指引

结合不同类型、不同规模项目的特点，明确代理费的合理收费区间与参考标准，引导代理机构制定合理报价，自觉抵制低价恶性竞争。如今年4月份，浙江省招标投标协会制定印发的《浙江省招标代理服务收费指引》。

2.强化从业人员专业培训

常态化开展招采新规宣贯，系列化开展招采专业技能培训，专题化开展招采热点问题研讨，着力提升从业人员的法律意识与合规操作能力，使招采从业人员真正成为政策法规的践行者、规范操作的示范者，为招标采购工作高质量发展提供坚实人才保障。

3.建立行业失信惩戒机制

制定行业自律公约，对违规收费、恶性竞争的代理机构予以行业通报、公开曝光，情节严重的取消其会员资格，引导行业形成“优质优价”的良性竞争格局。

34号令第十五条以“支付与收取规则”的双向约束逻辑，完成了对代理费制度的法理归正与实践纠偏。其核心价值在于，通过构建“法定付费原则锚定付费主体、约定例外规则释放市场活力、费用禁区划定行为红线”三重架构，让代理费支付回归委托代理的本源逻辑，既恪守了委托代理民事法理，又尊重了市场主体的意思自治空间，为纠偏行业收费乱象、优化招标投标市场环境奠定了坚实的制度基础。