摘要：本文基于工程建设领域安全事故频发的严峻现实，聚焦国有企业在采购管理环节的前置管控作用。通过系统分析承包单位安全管理现存问题及其制度根源，结合某央企集团“三个全覆盖”创新实践，构建了以采购管理为枢纽、贯穿承包单位“准入—履约—评价”全生命周期的安全管控闭环体系。研究表明，将安全管理重心前移至采购环节，通过强化资质审查、优化评标机制、引入代建服务、深化合同管理及实施联合惩戒，可有效压实安全责任、堵塞管理漏洞，为国有企业提升工程建设本质安全水平提供解决方案。

关键词：国有企业；采购管理；工程承包；安全管理

当前，我国工程建设规模持续扩大，结构日趋复杂，施工环境高危特性显著。据住房和城乡建设部历年事故统计数据显示，高处坠落、物体打击、坍塌、起重伤害等类型事故长期占据建筑业安全事故总量前列，暴露了承包单位在安全管理体系、执行能力及责任落实方面存在的系统性薄弱环节。国有企业作为国家重大基础设施和公共服务项目的主要投资建设主体，其承建项目往往具有投资规模大、社会关注度高、安全风险集中等特点。一旦发生安全事故，不仅造成重大人员伤亡和财产损失，更将严重损害国家形象与社会稳定。

在此背景下，传统的“重事后追责、轻事前预防”管理模式已难以适应新时代安全生产要求。将安全管理关口前移至招标采购环节，通过采购管理的制度设计、流程嵌入和资源整合系统性约束和引导承包单位的安全行为，成为国有企业破解安全管理困局的选择。某大型央企集团（以下简称某集团）以“合同管理全覆盖、安全管理全覆盖、责任追究全覆盖”的“三个全覆盖”为核心指导原则，探索构建了贯穿承包单位准入、履约、评价全链条的安全管理闭环体系，显著提升了项目安全绩效，其经验具有重要的标杆价值和推广意义。本文旨在深入剖析某集团实践，系统阐释采购管理作为关键杠杆撬动承包单位安全管控体系优化的作用机制与实践路径。

（一）资质审查机制虚化，准入环节的“防火墙”失效

1.承包单位资质挂靠、转包及违法分包泛滥

部分承包单位为规避监管，采取资质挂靠、违法分包甚至层层转包等方式进入市场，投标人安全生产许可证有效性存疑，关键岗位人员（项目经理、安全总监）及特种作业人员（电工、焊工、架子工、起重机械操作工等）持证上岗率不足或人证不符。

2.对承包单位准入审查流于形式

尽管企业普遍要求对承包单位进行“四证”（营业执照、资质证书、安全生产许可证、人员资格证书）审查，但在执行层面存在“有章不循”的漏洞。

3.资格预审环节形式化审查

资格预审专家审查仅核对证照是否“存在”，忽视其真实性、有效性（如年检状态、许可范围）、一致性（如人员社保关系与投标单位匹配度）及历史合规记录。

4.安全风险防控能力评估缺失

对承包单位过往安全业绩（如近三年事故率、安全奖惩记录）、安全管理机构设置、安全投入保障能力等实质性安全能力缺乏有效评估手段。

（二）评标环节专业性缺位，安全能力评估的“失灵”

1.安全评标项权重偏低

在现行评标体系中，价格、技术（常规技术方案）往往占据绝对主导地位，针对“安全管理体系健全性、风险辨识评估与控制方案针对性、应急响应能力”等安全要素的评分权重普遍偏低，甚至沦为象征性条款。

2.评标专家构成不合理

评标委员会中缺乏具备深厚安全管理背景和专业资质的专家。深究原因是安全专业评标专家库建设滞后。缺乏系统性的选拔、培训、考核和动态管理机制，导致合格专家数量不足、水平参差。

3.评标过程安全评审形式化

对投标文件中安全技术措施、专项方案的评审深度不足，难以识别方案的可行性与承包单位真实安全风险管控能力。

（三）发包单位自身管理能力瓶颈，监督效能的“短板”

1.发包单位项目管理能力薄弱

部分国有企业，特别是非工程主业或项目经验较少的单位，其项目管理部门在人员配置、专业知识、技术手段等方面存在明显短板，难以对深基坑、高支模、大型设备吊装、隧道施工等高危工程实施有效监督。

2.发包单位监管手段单一且缺位

过度依赖承包单位自律和现场监理，缺乏针对性的、基于风险的监管计划和替代性管理方案（如引入第三方专业力量），导致对关键环节、危险作业的现场监督严重不足。

（四）履约过程关键管控环节失守，执行层面的“断链”

1.安全技术交底深度不足

交底内容笼统、缺乏针对性，未能清晰界定具体作业环境的风险点、防范措施、应急处置要求及个体防护标准，流于签字确认的形式。

2.危险作业许可制度形同虚设

动火作业、受限空间作业、高处作业、大型吊装等高风险作业未严格执行作业票审批和旁站监督制度，或旁站人员资质、能力不符合要求，导致作业过程失控。

3.安全投入监管严重缺失

未建立有效的安全费用提取、使用、审核机制。承包单位挪用安全费用用于其他成本支出，导致安全防护设施、劳动保护用品、安全培训、监测设备等投入无法保障的现象普遍存在。

某集团以采购管理为抓手，通过制度重塑、流程再造和资源整合，构建了“准入严控、过程强管、评价闭环”的安全管控体系。

（一）招标阶段：筑牢安全准入的“铜墙铁壁”

1.深化招标资格预审与公开招标机制

（1）招标人开展多维穿透式审查。一是安全生产许可证动态核查，通过官方平台验证其状态及历史处罚记录。二是安全业绩深度审查，要求提供近三年承建项目的安全绩效证明（如政府/业主安全评价、事故记录）、安全奖项或处罚文件。三是核心团队锁定与验证，要求投标时明确项目经理、安全总监及关键岗位人员名单，严查其注册资格证书、安全考核合格证书、特种作业操作证的真实性及社保缴纳凭证，并在相关文件中约定人员更换的严格条件和罚则。

（2）招标人建立“高危行为”负面清单与联合惩戒。明确将存在转包、违法分包、挂靠、重大安全事故责任、严重失信等行为的单位纳入“供应商黑名单”，禁止参加集团一切采购活动，实施源头禁入。

2.招标文件的安全要求标准化与刚性化

（1）招标文件详尽列明项目专属风险。基于项目特点（如地质条件、周边环境、工艺复杂性）进行专项风险评估，并在招标文件中清晰阐述。

（2）招标文件细化安全技术标准与规范。明确需遵守的国家/行业/企业安全标准、强制性条文及管理要求。

（3）招标文件明确人员资格与配置要求。规定项目安全管理团队的最低配置标准、资质要求及常驻现场要求。

（4）招标文件要求高水平应急预案。强制要求投标单位提交针对性、可操作性强的专项应急预案和现场处置方案。

（二）评标阶段：提升安全能力评估的“专业话语权”

1.集团构建规范、权威、独立的安全专业评标专家库

（1）集团面向社会公开遴选具有丰富安全管理实践经验和高级职称/注册安全工程师资格的人员入库。

（2）集团建立专家培训、考核、评价和动态退出机制，确保专业水准与公正性。

（3）集团委托具备专业资质的招标代理机构进行专家库的日常维护和评标组织，确保评标委员会中至少有一名安全专家，10人以上评标委员会至少两名。

2.招标人提升安全评标权重并细化评分标准

（1）明确权重刚性提升。将“安全管理体系与资源配置” “专项施工方案（尤其危大工程）的安全性与可行性” “风险识别评估与预控措施” “应急响应能力”等核心安全要素的评分权重提升至20%—30%。

（2）明确量化评分细则。制定详细的评分表，对投标文件中的安全内容进行逐项量化打分（如安全管理机构健全性0—5分，危大工程方案针对性0—10分，安全投入计划合理性0—5分等），减少主观随意性。

（三）巧借外力：以优质代建服务弥补能力“短板”

1.集团对发包单位项目管理能力实施科学评级

（1）依据国家标准《项目管理专业人员能力评价要求》（GB/T 41831—2022）和《建设工程项目管理规范》（GB/T 50326—2017），结合企业自身特点，建立涵盖组织机构、人员配备（数量与资质）、管理体系、过往项目安全绩效等多维度的评价指标体系。

（2）定期对发包单位（尤其是项目公司/指挥部）进行能力评估评级（如A/B/C级）。

2.推行强制性与差异化工程代建制度

（1）强制工程代建范围。明确对于评级为C级（能力不足）的发包单位，或项目本身属于技术复杂、安全风险极高的类型，必须委托具备相应资质和丰富经验的优质工程代建单位。

（2）代建深度要求。代建单位需深度介入项目全过程，承担包括但不限于：施工组织设计（含安全专篇）审查、危大工程方案专家论证组织、安全措施费使用审核、日常安全巡查与专项检查、隐患排查治理督办、安全培训组织监督、应急演练指导等核心安全管理职责，成为发包单位专业能力的延伸和保障。

（四）合同履约与绩效评价：构建责任闭环的“铁三角”

1.合同相关方签订具有强约束力的《安全生产管理协议》

（1）协议作为主合同的强制性附件，明确界定发包单位、承包及分包单位、监理单位、代建单位（如有）四方在安全生产中的具体责任边界、权利义务。

（2）协议细化安全考核指标（如隐患整改率、违章率、事故控制目标）与对应的奖惩条款（包括经济处罚、停工整顿直至终止合同）。

（3）协议明确规定安全事故报告、调查、处理及赔偿的标准化流程。

2.通过合同约定推行安全绩效与工程款支付、供应商评价深度挂钩

（1）安全绩效关联合同进度款支付。在月度/节点进度款支付申请中，设置独立的安全考核环节，由发包单位/代建单位/监理单位根据合同约定的安全考核标准进行评价，评价结果（如优秀/合格/不合格）直接决定当期安全措施费或一定比例（如5%—10%）工程款的支付。

（2）安全绩效列入供应商评价核心指标。将项目全过程的安全绩效（包括过程考核结果和最终安全结果）作为承包单位年度供应商评价或后续投标资格审查的核心指标，权重不低于30%。企业根据评价结果实施奖惩措施。

3.实施“黑名单”制度与联合惩戒

（1）对发生生产安全责任事故且承担主要或同等以上责任的承包单位、安全评价持续不合格的单位、存在严重失信或违法违规行为（如重大隐患拒不整改、瞒报事故）的单位，坚决纳入集团供应商黑名单。

（2）联合惩戒机制。探索推动与行业内其他大型国有企业建立信息共享平台，实施跨企业、跨地区联合惩戒。被列入“黑名单”的单位，将在一定期限内（如1—3年）被禁止参与所有合作方的工程项目投标，形成“一处失信，处处受限”的强大震慑。

某集团通过将“三个全覆盖”原则深度融入建设工程安全管理各环节，成功重构了承包单位安全管理链条，实现了从“碎片化”管理向“系统性”管控的跃升。

准入端（源头防控）：通过资格预审的穿透式审查（查资质、验业绩、核人员、禁高危）和招标文件的刚性安全要求，构筑了坚实的资质与能力“防火墙”，有效筛除高风险主体。

履约端（过程强控）：利用工程代建服务弥补了发包单位管理短板，实现了专业监管的无缝覆盖；通过签订权责清晰的《安全生产管理协议》，将各方安全责任契约化、具体化，为过程监督提供了坚实的法律和合同依据。

评价端（闭环驱动）：将安全绩效深度挂钩结算，使安全管理成效直接转化为承包单位的经济利益，形成强效激励约束；严格执行“黑名单”与联合惩戒，实现了对不合格供应商的动态淘汰和市场出清，维护了良性竞争环境。

实践证明，“三个全覆盖”原则是确保安全责任贯穿合同全生命周期的灵魂。

合同全覆盖（法律保障）：强制性要求将经过标准化设计的、权责明确的安全条款嵌入所有工程承包合同、分包合同及安全生产协议，确保安全要求具备充分的法律约束力。

管理全覆盖（流程贯通）：建立从承包单位资质预审、招标评标、合同签订、现场履约（人员设备进场、技术交底、危险作业许可、安全检查、隐患整改、应急管理）到最终竣工验收的全过程、标准化安全监管流程和记录，确保无盲区、无断点。

责任全覆盖（压力传导）：建立清晰的事故责任追溯机制，不仅追究直接责任单位（承包单位、分包单位）及其人员责任，同时严肃倒查发包单位相关部门在资质审查、过程监管、代建管理（如适用）等环节是否存在失职渎职行为，实现责任压力的全方位、穿透式传导。

本研究通过对某集团创新实践的深入分析，得出以下核心结论与建议。

（一） 管控重心前移是根本

国有企业必须深刻认识到采购管理环节在塑造承包单位安全行为中的基础性和先导性作用，将安全管理重心系统性、制度化地前移至采购链条前端（资格预审、招标、评标、合同签订），变被动应对为主动塑造。

（二） 准入审查须“严深透”

资质审查必须超越“四证”的形式检查，向穿透式审查深化。聚焦安全生产许可证状态、真实安全业绩、核心管理人员锁定与验证、挂靠转包行为甄别，并建立高危单位负面清单与联合禁入机制，从源头杜绝“带病入场”。

（三） 评标机制专业化与权重化

加快建设高水平、独立的安全专业评标专家库，确保评标委员会具备安全评估的专业能力。刚性提升安全要素在评标中的权重，并制定量化、细化的安全评分标准，使承包单位的安全投入与管理能力成为核心竞争力。

（四） 用好代建服务破解能力瓶颈

建立科学的发包单位项目管理能力评级体系，对能力不足的发包单位或高风险项目，强制引入优质工程代建服务，赋予其全过程深度安全管理权限，将其作为业主安全监管能力的专业延伸和可靠保障。

（五） 合同将“绩效与约束”挂钩

签订权责清晰的《安全生产管理协议》作为合同必备附件。将安全绩效评价结果与工程进度款支付、最终结算以及供应商年度评价/后续投标资格深度绑定，建立强有力的经济杠杆。严格执行“安全生产黑名单”制度，并积极推动跨企业、跨地区联合惩戒，大幅提高违规成本。

实践证明，通过采购管理端的系统性再造，构建以“准入—履约—评价”为闭环、“三个全覆盖”为原则的安全管控体系，能够有效压实各方责任、堵塞管理漏洞、提升执行刚性，实现承包单位安全风险的源头防控和过程受控。该模式为广大国有企业提供了一套可复制、可推广、标准化的工程建设安全管理整体解决方案，对推动行业安全治理水平提升具有示范意义和参考价值。