采购人J大学委托代理机构D公司就“J大学T校区车辆识别系统项目”（以下称本项目）进行公开招标。2018年9月4日，D公司发布招标公告。9月7日，供应商X公司提出质疑。9月18日，D公司答复质疑，修改招标文件并发布变更公告。10月11日，本项目开标。10月18日，D公司发布中标公告，供应商C公司为中标供应商。

10月15日，X公司向财政部提起投诉。投诉事项1为：招标文件缺少验收标准，违反了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》 （财政部令第87号）第十一条、第二十条的规定；投诉事项2为：招标文件要求采购标的（车辆识别系统）要与“进校证管理平台”“T校区北门车牌识别系统”和“W校园一卡通”三个现有系统进行对接，但是未公布上述系统的相关信息，供应商无法响应。

对此，J大学称：X公司曲解招标文件含义，投诉事项缺乏事实依据。本项目尚未签订政府采购合同。D公司称：招标文件“第四章 招标需求”“第七章 合同格式”均对“验收标准”作出了明确规定；本项目采购的车辆识别系统、限非系统已是市场成熟产品，完成平台对接是本项目基本要求，无需作特别的解释和说明。

根据上述投诉事项，本案的焦点问题有两个：一是招标文件中是否缺少验收标准；二是“进校证管理平台”“T校区北门车牌识别系统”和“W校园一卡通”三个现有系统的技术信息是否需要在招标文件中予以明确。

对于第一个问题，经财政部调查，采购人的招标文件中已经对本项目应达到的质量标准、验收主体、验收未通过的处理等作出了明确要求，因此，对于缺少验收标准这一投诉事项缺乏事实依据。

对于第二个问题，经财政部调查，采购人的招标文件中提出了三个具体要求：一是与“进校证管理平台”对接：T校区车辆识别系统安装好以后，“进校证管理平台”里面进行了登记的已授权车辆信息能实时同步并自动下发到该车辆识别管理收费系统，确保平台登记的授权车辆能自由进出T校区各个校门；二是与现有“T校区北门车牌识别系统”兼容的目标及要求：新安装识别系统后，所有正门或者西门出入的临时收费车辆，能经北门通行并进行收费。从北门进入校区的临时车辆，亦能从西门或者正门通行并正常收费；三是与“W校园一卡通”平台对接：限非摆闸系统能自动实时从“W校园一卡通”平台获取经授权的所有持校园卡人员的卡片信息，自动同步授权给新安装限非门禁系统，确保持有校园卡人员能刷卡顺利通过摆闸，无需人工更新和授权。从招标文件要求可以看出，采购人对采购标的（车辆识别系统）与“进校证管理平台”“T校区北门车牌识别系统”和“W校园一卡通”三个现有系统对接提出了一系列技术要求，但是却未给出三个现有系统的相关技术信息。一般而言，要实现车辆识别系统与现有系统之间的对接，需要明确现有系统的具体技术信息，如果采购人未在招标文件中明确，供应商就无法准确判断何种技术规格的车辆识别系统才能与现有系统良好对接。同时，不同技术规格的信息化产品在价格上通常也不同。因此，对于车辆识别系统这类信息化产品的采购，如果采购人未在招标文件中明确现有系统的技术信息，供应商就无法进行合理的报价和充分的竞争，也就无法作出针对性响应。基于此，“进校证管理平台”等三个现有系统的技术信息应当在招标文件中予以明确，D公司回应的“采购的车辆识别系统、限非系统已是市场成熟产品，完成平台对接是本项目基本要求，无需作特别的解释和说明”理由不成立，这其实是一种将采购人的主体责任转移给供应商的表现。

关于投诉事项1，本项目招标文件“第四章 招标需求”及“第七章 合同格式”均对验收标准作出了明确要求，该投诉事项缺乏事实依据，被财政部门依法驳回。

关于投诉事项2，本项目的采购标的需与原有系统对接，供应商需了解原有系统接口的技术信息要求，以便合理报价。但是本项目的招标文件未公布上述系统的相关信息，供应商无法响应，违反了《政府采购货物和服务招投标管理办法》第十一条、第二十条的规定。因此，财政部门认定投诉事项2成立，判定中标结果无效，责令重新开展采购活动。

本案中，招标文件要求采购标的要与“进校证管理平台”等三个现有系统对接，但是未公布上述系统的相关信息，不符合采购需求应当明确、完整的要求，导致项目被投诉且被责令重新开展采购活动。同时，本案的采购标的是车辆识别系统这类具有一定技术复杂性的信息化产品，对于这类存在一定技术壁垒且技术规格难以明确、规范、统一的采购项目，还可拓展出采购方式选择的问题。

（一）采购需求的明确、完整

明确、完整的采购需求是采购活动的起点，也是确保采购活动顺利进行和实现采购目的的基础。当采购需求不明确、不完整时，可能会产生一系列不利影响：供应商可能需要花费更多时间来澄清和确认需求细节，从而延长采购周期，导致采购过程的延误和效率低下；可能导致供应商的响应文件无法准确匹配采购方的实际需求；可能增加合同履行过程中的风险，如果采购方和供应商在合同签订前没有对需求进行充分明确和确认，那么在合同履行过程中可能会出现双方对需求理解不一致的情况，进而引发纠纷。综上，采购需求不明确、不完整，会影响采购效率、供应商响应、合同履行等诸多方面。因此，在采购过程中，采购方应尽可能明确和细化采购需求，以确保采购活动的顺利进行并降低潜在风险。

就确保采购需求的明确性而言，采购人可以从采购需求的关键要素入手，明确采购标的需满足的质量、数量、安全、技术规格等要求，并合理设定成本预算和资金安排等内容。

就确保采购需求的完整性而言，采购人应全面梳理采购标的的功能和目标，确保采购活动的针对性，并对照国家和行业标准，完善技术要求。同时，采购人应设定合理的验收标准和方法，以确保采购的物品或服务符合质量要求。如采购项目需要附加必要的技术支持和服务要求，应及时补充完善相关内容。

此外，采购人在优化采购需求明确性、完整性的同时，还可采取以下策略：一是借鉴类似项目经验和市场调研结果；二是邀请专家参与需求制定和评审；三是征集供应商意见，完善需求细节。

（二）采购方式的正确选择

在2023年全国政府采购简要情况中，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、询价、单一来源采购、框架协议采购规模方式进行采购的分别占全国政府采购规模的76.3%、0.6%、1.8%、12.3%、0.6%、3.1%和1.5%。从中不难看出，公开招标仍是政府采购最主要的采购方式，这主要是由于其在公开性、竞争性、透明度等方面都具有较大优势，有利于采购人选择最具性价比的产品和服务。但是，对于一些技术复杂或者性质特殊的采购项目，公开招标未必是最佳选择，尤其对于一些技术信息难以明确、规范、统一的采购项目，更是如此。例如在本案中，项目通过公开招标的采购方式进行采购，并在招标文件中明确要求采购的车辆识别系统需与现有系统对接，但是采购人却未在招标文件中明确现有系统的相关技术信息，导致供应商无法进行有针对性的响应，最终导致项目被投诉且被责令重新开展采购活动。

在采购实践中，一些采购人常常随意选择采购方式，并误以为公开招标才是最佳的采购方式。对此，业界专家提醒，公开招标是政府采购的主要方式，但绝对不是唯一方式。采购方式的选择应根据项目特点和采购需求来确定。结合本案例，对于像车辆识别系统采购项目这类技术复杂或者性质特殊、不能确定详细规格或者具体要求的信息化采购项目，采购人可以选择竞争性谈判、竞争性磋商等采购方式。从《政府采购非招标采购方式管理办法》第三十二条和《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第二十条的规定可以看出，经采购人代表确认，谈判（磋商）小组在谈判（磋商）过程中可以对采购需求作实质性变动，以有效弥补采购需求不够明确、不够完整的缺陷。

明确、完整的采购需求在政府采购活动中极为重要，不仅有助于确保采购计划的准确性和实效性、降低采购成本与风险、提高采购效率和企业运营效益，还能促进供应商准确理解并满足采购方要求、减少合同履行过程中的纠纷和误解、增强双方合作信心并共同应对市场变化和挑战。因此，在政府采购实践中，采购人应当在采购文件中明确、完整地提出采购需求，一方面便于供应商有针对性地响应和充分竞争，另一方面采购人也能选择更具性价比的产品和服务，真正实现采购目的。同时，对于一些技术复杂或者性质特殊的以及采购需求难以明确、完整的采购项目，采购人可以选择竞争性谈判、竞争性磋商等采购方式，以充分发挥其在明确、完整采购需求中的作用。