摘要：文章结合供应商报价策略，针对《关于在相关自由贸易试验区和自由贸易港开展推动解决政府采购异常低价问题试点工作的通知》中规定的异常低价投标情形进行了系统分析，指出了各种情形之间的关联关系和触发审查的必要条件，并对该通知的综合影响和实施效果进行了全面分析。

关键词：政府采购；异常低价；审查触发条件；效果分析

2024年12月，财政部办公厅印发《关于在相关自由贸易试验区和自由贸易港开展推动解决政府采购异常低价问题试点工作的通知》（财办库〔2024〕265号，以下简称《通知》或试点方案），决定自2025年2月1日起，在北京、天津、上海、福建、广东自由贸易试验区和海南自由贸易港开展推动解决政府采购异常低价问题试点工作。《通知》明确规定了应当启动异常低价审查的四种情形，并要求对于供应商不提供书面说明、证明材料，或者提供的书面说明、证明材料不能证明其报价合理性的，作为无效投标（响应）处理。

（一）异常低价情形的整理

《通知》明确规定了触发异常低价审查的四种情形，前三种为定量判断，第四种为定性判断。对于最后一种情形，由于触发条件比较模糊，并且与《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）中的相关规定基本相同，所以本文暂不讨论。根据对各种情形进行判别的复杂程度，笔者将其重新整理并排序如下。

情形1：投标（响应）报价低于采购项目最高限价45%。

情形2：投标（响应）报价低于通过符合性审查且报价次低供应商投标（响应）报价50%。

情形3：投标（响应）报价低于全部通过符合性审查供应商投标（响应）报价平均值50%。

（二）供应商报价策略的分类

为便于讨论，笔者将供应商的报价用相对报价（报价占项目最高限价的百分比）表示，这是一个处于0～100%之间的数值。结合政府采购实践以及《通知》规定，将相对报价分为四档，如表1所示。

据统计，政府采购的资金节约率一般在10%左右。因此，业界通常称表1中的第一档报价为正常报价，称其他档报价为较低报价。

（三）触发异常低价审查的条件

一是当采购项目中只存在第一档报价和第二档报价时，不会触发情形1~3。因为若一个有效报价在最高限价的50%以上，则其也必在低于最高限价的任何其他报价（如次低报价、平均报价等）的50%以上，此时无需进行异常低价审查。因此，笔者将第二档报价称为安全低价。

二是当采购项目中存在第四档报价时，将直接触发情形1，评审委员会应启动对报价供应商的异常低价投标（响应）审查程序。因此，笔者将第四档报价称为自杀式低价。

三是当采购项目中存在第三档报价时，会有条件地触发情形2或情形3，因此，笔者将第三档报价称为风险低价。

其中，触发情形2的必要条件是只存在一个风险低价，其他报价均为正常报价，笔者将这种报价情形称为孤狼式报价。

触发情形3的必要条件是其中正常报价的数量要达到风险低价数量的四倍以上，即不仅投标供应商的数量要足够多，而且其中正常报价的供应商也要足够多，才可能触发情形3。

需要说明的是，以上两项条件均为必要而非充分条件。即如果不满足该条件，绝对不会触发相应的情形；但是在满足该条件的情况下，是否会触发相应情形，还要根据进一步计算结果来判断。

情形1的设立，可以直接有效地限制自杀式低价。因为项目的最高限价是公开的，所以一个供应商很容易事先检查自己的报价是否属于自杀式低价。一般情况下，参加政府采购活动的供应商不会采取自杀式低价策略，除非其有充分的证据证明其报价的合理性。因此，情形1的设立，其实相当于规定了一条报价底线：最低报价一般不能低于最高限价的45%，这相当于比较隐性地规定了政府采购项目的最低限价。

情形2的设立，可以较为有效地抑制孤狼式风险低价，即所有参加政府采购的供应商中，只有一个相对报价在45%~50%范围内，其他所有供应商相对报价都在90%~100%范围内。这是一种非常极端的情况，当供应商数量较多时很难出现。一旦出现另外一家低价供应商，不论该供应商报价属于安全低价还是风险低价，情形2的条件都将形同虚设。

情形3的设立，只有在供应商数量较多（超过5家）时，才有可能发挥作用。在情形2失效的情况下，情形3的设立具有一定的补充限制作用。但是当供应商数量较多时，也代表着投标竞争加剧，很容易出现风险低价和安全低价并存或者出现多个风险低价情况，此时情形2彻底失效，情形3也很难被触发。

综合以上情况，试点方案的实施对政府采购的影响可以归结为三个方面：一是为异常低价的判断提供了量化标准，增强了可操作性，但是同时也隐含地定义了政府采购的最低限价和安全低价；二是对孤狼式风险低价具有较强的限制作用，但是当出现多个较低报价时，所有的限制措施均将失效；三是对自杀式低价具有直接的限制作用，但是对其他档次的低价以及恶意低价促使高价中标等现象限制作用极为有限。

据初步统计，天津市滨海新区政府采购中心2023年全年完成招标采购项目214项，累计收到供应商报价1299个，其中低于项目最高限价45%的报价14个，介于项目最高限价45%~50%之间的报价9个。自2025年2月1日起开始试点以来，新区政府采购中心只在试行初期发现两例触发情形1的报价，其中货物采购和服务采购各一例。随着供应商对试点要求的了解和掌握，截至目前再没有触发异常低价审查情况的发生。该对比结果也从一个侧面印证了笔者的分析。

《通知》的出台，除了具有直接的限制作用外，还带来了一些潜在的影响和问题。

一是隐性规定最低限价的行为，与《政府采购货物和服务招标投标管理办法》中的政府采购不得设置最低限价的要求存在一定的冲突。

二是《通知》中使用的一些量化指标，例如最高限价的45%、次低价的50%、平均价的50%等，并没有说明这些量化指标的确定依据，也没有明确定义何为“异常低价”，所以即使触发异常低价审查，也不一定能完全否决该供应商的报价。

三是这种量化指标的出台，由于具有较强的可操作性，可能会弱化《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第六十条定性规定的落实和执行，从而削弱对政府采购中其他异常低价的审查。

四是从试点方案中可以推导出自杀式低价、风险低价、安全低价等概念和结论，这种暗示对政府采购中真正的低价审查具有不利的引导作用。

综上，笔者认为，对解决政府采购异常低价问题，《通知》发挥的作用有限，需要结合实践研究和探索其他更加有效的路径和方法。