本文首发于《招标采购管理》2023年第11期。

作者：张茂生

作者单位：中化蓝天集团有限公司

2021年4月，安徽某中学发布《校园文化设备采购及改造安装项目方案公示》。6月，该中学委托采购代理机构开展项目公开招标，具体招标需求为采购智能微型图书馆相关设备及系统、文化展示雕塑、生涯一体机及相关软硬件、文化展示配套设备和用品采购及安装，某公司中标。

2023年2月，公众质疑招标存在“成本虚高”“萝卜招标”等问题，从而引发舆论风波。质疑焦点集中在四个方面：一是单价3600元的插线板和单价4000元的单灯控制器两种常见商品合计19万元；二是中标单价与采购方案预算清单高度一致；三是中标人中标资格中社保缴纳证明存疑；四是招标主要标的微型图书馆技术参数要求倾向性明显。

案例中，公众质疑最直接的原因是对招标采购的价格不满意，认为采购标的技术参数、招标方案中预算清单带有明显的倾向性，质疑招标采购的竞争充分性，但是根本原因应归于采购人的采购需求管理不善。下面，笔者结合案例对此进行分析和探讨。

（一）采购需求管理的本质

根据《政府采购需求管理办法》的定义，政府采购需求管理是指采购人组织确定采购需求和编制采购实施计划，并实施相关风险控制管理的活动。采购人采购需求管理的主体责任条款明确了采购人主要对采购需求和采购实施计划的合法性、合规性、合理性进行管理。这揭示了采购需求管理的本质要求，再深入一点，采购需求管理就是要精准定义采购规格及技术要求，确保供应市场分析、关联采购预算，从而使采购需求和实施计划的合法性、合规性、合理性得到充分保障。

1.精准定义采购规格，合理设定采购技术要求

案例中智能微型图书馆招标技术要求指标虽然在招标文件中提示推荐品牌或参考品牌仅供参考，并非指定，但是通过技术指标、参数的具体描述，倾向性过于明显，尤其要求外观、尺寸等并不影响实质性功能需求，与中标人的高度一致。如果采购人通过现场调研、互联网搜索等手段大致了解所购标的主要技术情况，再结合专业技术人员进行甄别，则可以轻松识别标的核心技术参数、模糊品牌等要素，在此基础上设定的标的采购规格和技术要求将更科学合理，从而为充分竞争创造更多条件。由此可见，采购需求管理可以有效预防采购人内部用户无法清晰界定采购标的情形。

2.确保采购标的供应市场精准分析，合理管控商务要求

采购需求管理需要对供应市场进行充分的调研分析，涵盖采购标的具体规格、技术参数、生产工艺、供应商的上游情况、细分市场规模、竞争情况、阶段价格走势、主流供应商的业务结构、战略、单价策略、关键优势、合作意愿等方面。

充分有效的市场调研能摸排、寻找更多的潜在供应商，进而合理设置供应商资质条件。案例中公众对中标人社保问题提出质疑，如果采购人事先深度调查过中标人背景，那么在招标文件编制时就可以设置更合理的资质审查条件。

如果事先进行过供应市场分析，案例中的“天价”常见商品、疑似“萝卜招标”等问题均可避免。当前，智能微型图书馆在国内校园或公共文化设施场所已获大面积应用，插线板、单灯控制器等属于常见生活物资，通过电商平台就可以对其市场价格一目了然。如果开展深入调查研究的话，甚至对项目中定制属性较强的雕像、文化饰品等也能做到心中有数。

3.重点确保采购活动关联预算，实现源头降本

采购需求管理通过需求的必要性评估、规格技术的合理性、需求的整合、物料组合的优化、附加服务管控、需求审核的流程优化等措施，有效管控采购预算，在源头起到降低成本的作用。从需求管理角度进行成本节约通常效果会比较明显，尤其在招标投标、政府采购等采购标的从属的间接采购领域。

从案例采购方案公示信息中出现的“单价3600元的插线板和单价4000元的单灯控制器”可以推测，采购人因为没有或有效进行采购需求管理，所以才造成采购预算不合理进而导致公众质疑浪费资源的情形。

（二）采购为何要开展需求管理

在现实采购过程中，采购人员经常会面临诸如需求不明确、需求品种多、需求批量小、紧急采购多、单一来源多、供应商较多、供应不稳定、内部协调难等问题。通过对这些问题进行分析，会发现它们有一个共同的“敌人”，即采购需求管理不善。需求管理通常被认为是销售和市场管理部门的事，为什么采购部门也要进行需求管理呢？原因主要有三个方面。

1.内部用户可能无法清晰识别界定实际需求

采购人内部具体需求部门，由于受自身知识结构、从事领域等因素所限，无法提供清晰明确的实际需求，采购需要对采购需求进行管理后才能具体开展供需匹配的采购活动。如案例中标采购报价单显示的两个定制雕像，涉及规格尤其是艺术形象，采购人最初肯定不会有清晰明确的需求，只有在市场上调研见到类似的雕像，或在潜在投标人提供的众多方案中进行选择、优化，才能逐步将真正的采购需求清晰地梳理和描绘出来。

2.采购需求不进行管理将可能造成严重后果

在日常采购过程中，采购部门经常被需求部门投诉交货不及时，主要原因是采购没有或很好地进行采购需求管理，需求部门频繁提交紧急采购请求，造成采购人员很难有足够的采购寻源时间，甚至需求部门的采购需求可能存在选型错误、规格尺寸偏差等情况，这时采购根本无法按时完成采购任务，采购节约更是无从谈起。

在紧急采购中，需求部门往往指定带倾向性的供应商或规格参数，这就可能造成竞争不充分，产生单一来源采购、不合规采购等风险。案例中微型图书馆就是因为技术参数要求倾向性明显而受到质疑。

3.需求不管理将无法进一步提升采购管理水平

采购需求如不加以管理，采购物料品种、供应商数量将“野蛮生长”，为后续采购的品类管理、供应商战略等带来管理困难。如果供应商数量众多，将难以形成有效的供应商战略。如果物料数量疯涨，则会延长采购人员品类知识学习曲线。如果采购人员对相应的供应市场缺乏了解和分析，采购品类管理将无法实现。案例中定制坐凳、遮阳伞、插线板等众多规格，肯定会分散采购人员的精力，使其无法聚焦主要标的微型图书馆、雕像、定制文旅服务采购并进行品类管理，也就难以获取更多的供应渠道。

（三）如何做好采购需求管理

1.抓住采购需求的“牛鼻子”

（1）加强需求的必要性评估。需求的必要性评估是采购需求管理的起点，需要对其重点关注是因为其直接关联预算。从需求管理入手是降低采购成本最原始、最直接的手段，采购人可以自上而下地审查关键支出和非关键支出，杜绝非必要的花费。如案例中公众质疑未在采购清单之列的两个总价40万元的定制雕塑、200元一套的定制遮阳伞和300元一个的定制坐凳、52万元的定制校园文化装饰用品以及84万元的定制校园文化配套改造项目等，是否有采购的必要性，值得商榷。

（2）关注规格参数的合理性。采购人内部各需求部门在提供需求时，出于各自原因，往往可能对需求“镀金”，或者出现工程师不“工”，提供不清楚的规格和要求；采购人内部用户也有可能出现“降低质量以获取降低成本”的情形，因此对采购需求的合理性进行评估极其重要。案例中被重点质疑的是采购标的智能微型图书馆的技术参数带有倾向性，坐凳需要定制，折射出采购人对采购需求规格的合理性审查存在明显不到位的地方。

（3）加强需求整合和附加服务管控。需求的整合可以为采购人进行集中采购提供重要基础。采购需求管理中关注物资或服务组合的合理性至关重要，不仅可以促进标准化，降低整个供应链的复杂程度，还能为供应商优化提供可能。案例中的遮阳伞、坐凳、插线板等采购物资需求是否可以在日常采购中予以整合，在政府集中采购清单中进行购买或通过框架协议进行采购？定制的坐凳等物资是否有标准坐凳或价格更合适的椅子来比对并优化？都是值得关注和思考的问题。 

在设备采购过程中，采购人还需关注附加服务的管控，尤其是后期的配件的购买、维修服务等内容。案例的中标清单内容中并未见到智能微型图书馆、定制雕像等相关的具体服务内容，这就存在后续有额外费用发生的可能。 

2.做好采购人内部相关利益者的管理

如果采购人员的核心利益相关者管理“软实力”不足，不仅需求管理很难实现，甚至日常采购工作也将举步维艰。采购管理者可以通过组织采购需求沟通会、与需求核心人员非正式场合交流等措施来深度了解利益相关者需求和要求，重要项目及时向内部的利益相关方更新进展，必要时寻求高层支持来管理内部相关利益者。

总之，内部相关利益者是采购服务的最终客户，是采购工作的起点和最终目的。在内部利益相关者有疑问和遇到困难时，采购人员需要深度了解采购需求的背景、用户的需求偏好、偏好的原因以及当下面临的困难和痛点，只有这样，才能制定相应的策略来满足对方的需求。

案例中，如果采购人能对内部相关利益者进行有效管理的话，就不会出现采购清单中众多的定制化产品，采购清单内的采购标的种类、规格型号参数会更具合理性、更加标准化，采购供应市场的竞争充分性会更强，从而为采购人在采购活动中占据有利位置提供坚实基础。

3.采购人要加强组织采购能力建设

采购需求管理要想真正规避采购风险、保障采购效果，最重要的前提就是要求采购人拥有强大的采购组织能力。

（1）采购人员要拥有过硬的专业知识和能力。采购人员除需掌握政府采购、招标投标领域的法律法规外，更为重要的是要具备所负责采购品类的专业知识，完全掌握所购产品或服务的生产工艺、市场竞争、上游供应、具体规格技术参数等情况。作为新时代的采购人员，必须主动学习，持续更新知识体系，在商品服务领域首先成为“杂家”，再进阶为“专家”。案例中采购活动为校园采购，负责后勤采购的工作人员由于其负责采购物资服务杂、批量小、人员少等原因，可能存在面对校园文化设施采购时专业性不足的问题。

（2）采购人员要保持积极的业务伙伴心态。采购人员要成为业务成功的重要推动者，而不只是采购政策的简单执行者。不能仅关注采购程序是否合法合规，更要最大限度地确保采购人利益的最大化。案例中可以明显看出，采购人直接将潜在投标人的报价方案“复制粘贴”制作了采购方案和招标文件。采购人对所购的物资或服务不熟悉、市场调研不充分细致，在市场上碰到“刚好”能提供该采购标的的潜在投标人，就好像抓到了“最后一根救命稻草”，被潜在投标人利用采购人的需求不明确、市场信息不对称等情形进行误导，直接“套用”投标人的方案，制定采购预算和招标方案，从而违背了招标采购竞争性的本质要求。

正是业界逐步意识到了采购需求管理的重要性，2021年7月，政府采购领域颁布实施了《政府采购需求管理办法》。虽然案例在采购需求管理阶段此法尚未颁布实施，但是该案例的舆论风波还是给采购人员需要加强采购需求管理吹响了警钟。

采购需求管理对所有的采购活动都至关重要，招标采购从业人员要以采购人内部客户为核心，深入了解客户需要，主动参与到市场、研发、生产制造等内部职能的前期规划及业务流程中，通过与采购人内部职能部门、供应商开展紧密合作，共同为内部客户提供最优解决方案作出贡献、创造价值。