在国家大力推动工程总承包的背景下，由住房和城乡建设部、国家发展改革委联合发布的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12号）规定，在房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包招标中，投标人应“同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质”。然而，现阶段同时具备设计施工资质的企业相对较少，为形成充分竞争，在工程总承包项目（特别是房屋建筑和市政基础设施项目）招标时允许联合体投标成为共识。

根据《招标投标法》规定，联合体投标是指两个以上的法人或其他组织以一个投标人的身份共同投标的行为。根据现行工程建设资质管理规定，联合体不可能是法人而只能是一种合作关系，只是针对为共同承包投标项目而组建的临时组织，项目完成后，联合体将自动解散。既然联合体是一种合作关系，签订协议（或合同）以明确并约束联合体各方在工程项目实施过程中的权利、义务。同时，根据《招标投标法》，联合体投标时，“联合体各方应当签订共同投标协议，明确约定各方拟承担的工作和责任，并将共同投标协议连同投标文件一并提交招标人。联合体中标的，联合体各方应当共同与招标人签订合同，就中标项目向招标人承担连带责任”。《招标投标法实施条例》亦规定“投标联合体没有提交共同投标协议”的，“评标委员会应当否决其投标”。所以，联合体投标时，提供联合体协议是法律规定的。但相关法律并未明确规定联合体协议的内容，而国家标准招标文件、行业标准招标文件、省（市）标准招标文件中的评标办法部分中均未明确对“联合体协议”的评审。而且，标准招标文件中的联合体协议格式比较简单，在附件中的联合体协议书格式中，也仅列出“联合体将严格按照招标文件的各项要求，递交投标文件，履行合同，并对外承担连带责任”“联合体各成员单位内部的职责分工如下……”等内容。

实践中，在允许联合体投标的项目中，许多联合体协议过于简单，通常只是提出了各成员单位的职责分工，而未对涉及质量、安全、进度、价格及工程价款支付等方面的权利、义务进行约定。由于联合体各成员的合同利益不同，在工程项目实施过程中，因联合体协议的不全面、不严谨而产生的联合体内部纠纷风险是一个大概率事件，且联合体的内部纠纷极易导致发包人利益受到损害。如某水电站项目，A设计院作为牵头人与B工程局组成联合体承建某水电站工程总承包项目，A设计院作为联合体责任方负责移民征地、设计、机电及金属结构设备采购等工作，B工程局负责土建及机电、金属结构设备安装工程施工。合同签订后，发包人向联合体牵头人A设计院支付了5000万元。B工程局自进场开始施工后，多次与A设计院协商，要求A设计院支付工程款，但A设计院未予支付。如此6个多月后，B工程局称无力支付各施工厂队工程款及材料供应商的材料款，工程建设举步维艰，工程被迫全面停工。在此后2年多时间内，合同双方几经沟通未果，遂向人民法院提起诉讼（联合体为原告、反诉被告；发包人为被告、反诉原告）。发包人要求承包人赔偿发电收入损失2009.25万元、工程延期管理费用损失2085.12万元、贷款利息损失735.41万元，延期发电罚款100万元、违约赔偿金1743.18万元，合计6672.96万元。法院判决：联合体向发包人支付延期发电罚款100万元元，支付违约金1743.18万元；驳回发包人的其他反诉请求。法院的判决结果与发包人反诉要求的金额相差约7800多万元。又如某工程因联合体内部纠纷，导致项目不能按约进行竣工验收：A、B、C三公司组建联合体中标了广东某液化天然气（LNG）工厂（一期）项目工程总承包，其中A公司为联合体牵头人，B公司负责完成招标范围内土建及安装工程。合同约定计划竣工时间为2014年底，但由于B公司施工完成后未向A公司提交竣工资料，致使该项目于2017年9月仍未进行竣工验收工作。再如，亦为因联合体的内部纠纷影响工程实施的案例：2018年11月，C、D公司以联合体的形式与山东某企业签订了《新建3#转底炉项目工程合同》以及《1#、2#转底炉升级改造项目工程合同》。合同签订后，因C、D公司在上述项目的承包范围及价格上存在争议，且最终没有达成一致协议，致使D公司退出合同，导致涉案工程不能开工建设，严重影响发包人的工程进度。

从上述案例可见，联合体的内部纠纷，将会对项目产生恶劣影响，从而进一步对发包人的利益造成损害，轻则增加发包人的工作量，重则影响项目的实施，甚至导致合同终止。而联合体成员发生纠纷的原因，不能排除在招标投标阶段，由于联合体协议未约定或约定不严谨，致使联合体各成员未明确自身的权利义务造成的。

所以，为约束联合体行为，防范此类因承包人的联合体协议缺陷而致使自身利益受到损害的风险，通过在招标文件中明确联合体协议的详细内容并在评标办法中增列对投标人的联合体协议进行评审内容实属必要。

投标文件中联合体协议应包括以下主要内容。

1.各成员分工及工作范围

根据法律规定和资质管理的要求，协议中必须约定各方在资质许可的范围拟承担的工作和责任且工作范围划分应准确、清晰。如在联合体协议中，应当约定哪方作为联合体牵头方，哪方作为联合体成员方，牵头方及成员方的具体分工是什么。避免在履约过程中各方权利义务不清，影响项目的开展。

2.各成员在安全、质量、工期等方面的权利义务

联合体应就项目的安全、质量、工期等事项向发包人负责，当安全、质量、工期等不符合工程总承包合同要求的，应由联合体牵头人负责代表联合体向发包人履行合同约定。但在协议中应对项目涉及的设计、设备采购、施工与安装等内容，根据各成员的分工和工作范围，明确各成员的权利义务。因某成员原因引起的安全、质量、工期等不符合工程总承包合同要求的，当事方应承担因违反工程总承包合同的后果。

3.履约保证、工程价款、工程款支付与发票的约定

在与发包人签订的承包合同所约定内容的基础上，细化联合体各方的工程价款与支付方式。

4.各成员分工范围内的分包连带责任的约定

《招标投标法》规定，“联合体中标的，联合体各方应当共同与招标人签订合同，就中标项目向招标人承担连带责任”。但未对联合体成员在协议约定的工作范围内的分包，联合体各方是否承担“连带责任”进行规定。实践中有两种观点：一种认为，虽然联合体各成员在其他民事活动中主体地位独立，但在其共同组成的联合体工程施工行为中主体难以绝对独立，法律后果应由联合体共同承担。另一种观点认为，合同的相对性原则不能随意突破，联合体成员基于内部职责分工单独对外签订合同，只对缔约当事人具有法律约束力，其他联合体成员无需承担连带责任。在“中国裁判文书网”公开的判例中，基于上述两种观点的裁判结果均有体现。为此，建议在联合体协议中明确。如在法律没有规定的情况下发生纠纷时，法院或仲裁机构可以对约定的内容进行判决或裁定。

5.约定各成员在合同履行期间不得退出

联合体某成员的退出将导致联合体解散，合同主体发生改变，己与发包人签订工程总合同的联合体，实质上构成了承包人终止与发包人签订的工程总承包合同。有观点认为，某成员退出联合体后，联合体通过补充与退出成员具有相同资格的其他人，并经发包人同意后，联合体仍具有承包人资格。此观点对于招标项目不应适用，一是对参与投标的未中标人不公平；二是给发包人随意变更联合体成员提供了便利。协议中应对“成员退出”予以特别约定：退出成员不仅需要承担工程总承包合同中相应的违约责任，还应对因其退出导致工程总承包合同终止而导致联合体其他成员的损失做出赔偿。

6.连带责任的追偿

按照法律规定，联合体成员各方应当向发包人承担连带责任。因此，这就需要在联合体协议中，就该连带责任问题做出具体约定。联合体发生违约行为被发包人索赔的，联合体成员中的责任方应当负责主动解决。因联合体其他成员的原因，导致本方向发包人承担责任的，有权向责任方进行追偿，并可以约定相应的违约金。

7.各成员违反联合体协议的违约责任

为促使各成员严格按约履行义务，联合体协议中应详细约定违约情形及违约责任，以约束联合体各方。

8.约定与发包人产生纠纷且需仲裁或诉讼时，应由联合体共同或各方授权牵头人提起

现行法律法规没有明确规定联合体中的一方是否可以单独向发包人提起诉讼。在“中国裁判文书网”公布的判例中，也有认可联合体成员单独起诉和不认可单独起诉两种情形。因此，建议在协议中约定“由联合体共同或各方授权牵头人提起仲裁或诉讼”，以便妥善处理总承包合同的纠纷。为避免联合体其他方的不配合，建议协议中约定：若联合体某成员认为自己利益受损（如工程总承包合同约定，根据联合体成员分工，发包人直接支付相应工程款，而发包人未履行支付义务时），无法协商解决，需要提起仲裁或诉讼时，联合体各方应给予配合，否则拒绝配合方承担相应责任。

在评标阶段对联合体协议进行评审，有两种方法，一是在初步评审中的响应性评审阶段进行评审，二是在详细评审阶段评审。

1.在初步评审的响应性评审阶段评审

在响应性评审标准的评审因素中增加“联合体协议的主要内容无遗漏”内容。《标准设计施工总承包招标文件（2012年版）》第三章 评标办法第3.1.1项“评标委员会依据本章第2.1.1项（注：形式评审标准）、第2.1.3项（注：响应性评审标准）规定的评审标准对投标文件进行初步评审。有一项不符合评审标准的，评标委员会应当否决其投标”。故，当评审采取此种方法时，需在评审标准中明确联合体协议应包括的各项主要内容，否则评标委员会将会因缺乏评审依据，无法确认投标文件中的联合体协议的主要内容是否完整，进而致使无法完成响应性评审。

当投标文件中的联合体协议通过了初步评审阶段的评审，则表明得到评标委员会认可，在详细评审阶段不应再进行评审。

2．在详细评审阶段评审联合体协议

在《标准设计施工总承包招标文件（2012年版）》第三章 评标办法第2.2.4项评分标准项下“（3）承包人实施方案评分标准”或“（5）其他因素评分标准”中，增加对联合体协议的评审内容，并赋以一定的分值。采用此种方法时，可通过在“评审标准”中规定评审内容和标准，对投标文件中联合体协议的优劣进行比较。在进行评审时，如发现投标文件的联合体协议与招标文件要求有偏差，应通过澄清方式，要求投标人完善其“联合体协议”。投标人的澄清回复仅应作为合同签订时的依据，而不作为评审依据。采用此种方法的难点是在编制招标文件时合理确定此部分内容的评审标准。

不论采用哪种方法，都强烈建议在招标文件提供较现行标准招标文件更为详细的“联合体协议（格式）”。在“联合体协议（格式）”中列出招标人期望的主要内容，以指导投标人编制投标文件。

综上，当联合体协议纳入评审因素后，将促使联合体投标人在投标阶段签订较详细的、具有可操作的联合体协议，以利于其中标后根据协议约束其联合体各成员的行为，从而降低因联合体成员的不作为导致发包人目标无法实现的风险。