随着《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》、《建设项目工程总承包合同（示范文本）》GF-2020-0216、《建设项目工程总承包计价规范》T/CCEAS 001-2022等一批工程总承包规范性操作指引的发布，“发包人要求”一词高频出现，如在总包合同示范文本中一共出现28次。“发包人要求”是建设工程总承包的关键部分，也是合同的重要组成部分，发包人编写的“发包人要求”在不同的发承包阶段，匹配不同的重点和深度。本文仅对初步设计后发承包阶段“发包人要求”编制进行解析，提出操作性建议。

“发包人要求”作为合同的重要组成部分（《工程总承包合同示范文本》中，它与专用合同条款一同排在第三解释位），是承包人履行项目建设的重要依据。若依据本身存在错误，则会给项目建设带来各种不可预见的问题，影响项目的成本目标、质量目标以及进度目标，承包人自然会通过索赔等手段来确保自身利益。《总承包计价规范》3.1.4明确，发包人没有编制“发包人要求”，或编制的“发包人要求”不符合工程建设的目标实现时，不宜采用工程总承包模式。

由此可见“发包人要求”是建设项目实行工程总承包的必要前提；是明确建设目的、标准和需求的主要载体；是工程总承包“按图”向“按约”转变的必然要求；是承包人投标报价、进行建设的必备条件；是发承包双方办理工程结算的重要依据。

当前工程总承包计价模式大多采用“模拟清单”或“费率下浮”模式，“发包人要求”编写照抄批复的可行性研究报告，也有部分照抄初步设计说明，导致编写的内容抽象或者只是提出了性能方面的需求，在中标后随着设计成果的逐渐清晰，发包人又要求进行修改和补充，于是通过变更指令的方式对项目进行干预。由于“发包人要求”的变化经常会导致项目成本增加，甚至超投资估算，或者工期延误，对承包人的管理难度造成巨大的挑战，甚至会出现发承包双方因履约分歧对簿公堂。《建设项目工程总承包合同（示范文本）》虽然就“发包人要求”及其责任作出进一步规定（包括7个关键点和24个关键要素），但对具体的实操性和注意事项并没有作具体的说明。

我国的工程总承包“发包人要求”流于形式，究其原因可以从内外环境两个方面来追溯。

（一）外部环境方面

由于工程总承包模式在我国尚处于培育和推广阶段，国情决定了国际通用的“银皮书”“黄皮书”不能直接拿来引用，虽然市场主体普遍对“发包人要求”给予了特别关注，但均不了解如何具体编写，也没有完整的指导性编写方案。

（二）内部环境方面

发包人对“发包人要求”的编制和理解重视程度不足，再加上发包人项目管理团队专业力量不足，缺乏准确编写“发包人要求”的能力。在面临时间紧、前期资料准备不足的工程总承包任务时，发包人没有充足的时间进行市场调研和类似项目资料的搜集，导致“发包人要求”编写内容过于简单、粗略，遇到有争议的地方显得被动与束手无措。

招标人在编制“发包人要求”时应尽可能详细、清晰、准确，《建设项目工程总承包合同（示范文本）》给出的“发包人要求”模板包括7个关键点和24个关键要素，这些关键点和关键要素基本能支撑起任何一个完整项目的方方面面，对项目包含指标的要求很高。下文将每个关键要素包含的内容作具体描述，同时对发包人如何更好把握要点，在前期项目资源有限条件下做好招标工作，通过“发包人要求”各项指标约束好项目进行必要的分析。

（一）功能要求方面

1.工程目的

因工程类型的不同，发包人在编写时应根据本项目特征进行侧重，公益类项目侧重于社会效益，生产经营类项目多侧重于性能与产能。

2.工程规模

工程规模中总投资是最关键的经济指标，除了表1中的总投资、总建筑面积等普遍性指标，还可以添加发包人比较关注的用地规划指标等。住宅类还可包括容积率、建筑密度、绿地率、公摊率等指标项；旅馆建筑中还可包括客房数和床位数；医院中还可包括门诊人次和病床数等指标。

3.性能指标

在工程总承包项目实施过程中，各项性能指标可能会根据实际情况的变化而发生调整，发包人的《性能保证表》也据实进行调整。但无论如何据实调整都应符合国家有关安全质量的强制性规定，且不得低于国家强制性标准。

（二）工程范围

1.承包范围

考虑到承包范围可能会跟着实际情况变化，建议在列承包范围时应充分考虑到专用条款关于变更与索赔的约定，避免产生争议。

2.工作界区

除上表中描述的界区外，发承包双方也可以对本次实施项目的其他工作界区进行约定。

3.现场条件

考虑到现实情况中承包人对于发包人提供的“三通—平”“五通—平”现场条件并没有完全达到标准要求，建议投标人在现场踏勘时对现场水电、道路要求发包人予以明确，以免后续有可能因此引发工期延误和费用增加，造成发承包双方的争议。

4.技术文件

发包人需求任务书可以包括项目名称、建设地点、总投资、项目定位、项目用地和规划条件、设计原则、设计要求、设计标准、成果要求及其他要求。发包人已完成的设计文件可以包括可行性研究报告、方案设计文件或者初步设计文件以及勘察资料在内的其他技术文件。

（三）时间要求

因工程总承包模式下允许分阶段、分单体出图并进行论证，如果本项下的各设计阶段同时存在分阶段、分单体编写设计文件并审图的，应同时增加各设计阶段分阶段或分单体的设计开始时间和完成时间。合理工期是保证工程质量安全的基础，在时间要求中必须要保证招标文件、投标文件、中标通知书与合同中的工期一致，不得任意压缩合理工期。

（四）技术要求

1.设计阶段和设计任务

设计阶段的主要任务是根据拟建设工程项目的特性，对拟建设工程所需的技术、经济、资源、环境等条件进行综合分析、论证，进而编制出合法合规且可行的建设工程设计文件。

2.标准和规范

技术标准和要求的设定应与工程项目的功能要求相衔接，承包人采用“新技术、新材料”的设计文件需要另外满足相应的行政监管要求，不得违反工程建设强制性标准、不得要求使用不符合国家标准的建筑材料、设备，否则将面临处罚，并承担相应的民商事责任。

（五）竣工试验

竣工试验主要适用于基础设施项目中的污水处理、供水供电、垃圾处理等项目，房屋建筑工程需要进行竣工试验的项目数量相对较少。工程总承包单位是竣工试验的实施者和责任人，但试验中需要涉及发包人协助的，也应当在此明确。

（六）竣工验收

在“发包人要求”中应提及几种风险对竣工验收的影响：如发包人前期工程建设审批手续不齐全无法进行竣工验收的风险；承包人不配合竣工验收的风险；发包人未经竣工验收即提前使用的风险等。

（七）工程项目管理

1.质量管理

发包人对于承包人的质量管理应提出具体要求，依靠科学理论、程序、方法，使项目质量管理全过程处于受控状态，质量管理要求不应降低质量标准。

2.进度管理

发包人编制进度计划和资源供应计划，在与质量、费用目标协调的基础上，检查实际进度是否与计划进度相一致并采取有效措施，保证实现工期目标。

3.支付管理

由于工程总承包一般采用总价合同模式，工程进度款应尽量采用支付分解表的形式进行支付，因此工程总承包合同下以总进度计划以及明确里程碑节点进行支付管理。

4.HSE管理

约定具体的HSE管理目标，对违反HSE管理要求的列明可能面临的刑事和行政法律风险。

5.变更管理

要求应对变更范围、承包人合理化建议范围、变更引起的合同价格调整等作出约定。细化变更程序及资料和估价，提升项目管理能力，由粗放式管理向精细化管理转型。

 总之，“发包人要求”的编制越详细，对发承包双方的约束就越明确，一是造价约束清晰，不易超概算；二是双方责任约束明朗，不易引发争议。但“发包人要求”也不是越细越好，过细会影响承包人的设计创新，包括“四新”技术使用等，因此既要体现出发包人需求又要充分发挥承包人的积极性，主动做到设计优化与优化设计，实现风险控制、质量控制、进度控制以及投资控制的总体原则。

本文从工程总承包项目“交钥匙”的内在逻辑来剖析“发包人要求”编制过程中所需要解决的通用性问题，即识别出发包人需求和要求，寻找本项目的核心要素及其逻辑关系，并据此编制出“发包人要求”流程图（见图1）。

“发包人要求”流程图主要依据现有资料对项目分解，形成初步的“发包人要求”模型、编写分析报告、修正模型等三个阶段，关键点是项目分解与修正模型。按照WBS方法对项目自上而下分解结构，形成与初步设计等成果相对应的单项工程、单位工程、分部工程、扩大的分项工程。修正的手段主要是通过座谈会、调查问卷，征求专家意见等多种方式，确定发包人对项目目标、项目范围、项目功能和质量标准、项目管控要求，最终形成一份高质量的“发包人要求”文件。

本文的“发包人要求”编制主要研究的是在初步设计后开展的发承包，合同价格一般是总价模式，因承包人交付的标准是来源于经发包人审查后的施工图实施成果，因此在审查施工图时就按照“发包人要求”进行修正，可以减少变更对合同价款的影响。工程总承包“发包人要求”的编制应力求科学、专业、准确，一定要留有充足的时间并进行充分的市场调研。建设单位如果没有足够的专业管理力量投入，可以委托专业的全过程咨询团队共同参与“发包人要求”的编制。

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