在某例行审计中，某市老旧小区改造工程项目的采购方式引起了审计部门的关注，公开招标方式变成了竞争性磋商方式，根据《招标投标法实施条例》第二十四条“依法必须进行招标的项目的招标人不得利用划分标段规避招标”的规定，审计部门认为业主单位住房和城乡建设局（以下简称住建局）的做法涉嫌规避公开招标，存在操作不规范、暗箱操作或利用标段划分排斥部分潜在投标人的可能。

该老旧小区内改造工程项目为某市城建重点工程，经市项目建设评审中心审核，审定工程预算造价约为2.1亿元，并建议该工程在确保资金有保障的前提下公开招标、分批实施。工程范围涉及三个行政区域，涵盖四十多个老旧小区，建设内容主要包括建筑物本体的屋面防水、墙面渗水维修，以及楼梯、踏步、扶手、栏杆、女儿墙等部位的更新修缮。下一步，改造内容包括供电管道、供水管道、雨污分流、道路刷黑、增设停车位、照明灯、绿化、新设垃圾分类装置、加装电梯等。

为确保该工程迅速同步实施，采购单位住建局在拟定财政计划备案时，将该项目分标段分步实施，其中单独的房屋更新修缮工程根据《湖北省政府集中采购目录及标准（2021年版）》（以下简称集采目录）的规定，按区域位置划分为四个标段，委托集中采购中心（以下简称集采中心）采用竞争性磋商方式代理采购。其余供电供水管道、雨污分流、道路刷黑等部分，根据工程性质和区域分标段分步委托社会代理机构以公开招标方式代理交易，社会代理机构依据的是《招标投标法》及其实施条例，采用的是评定分离模式。

老旧小区改造工程，根据实际情况在资金有保障的前提下分步实施，合情合理。审计部门纠结的是首先实施的房屋更新修缮工程的四个标段采购方式的改变，但是发改部门批复的招标方式岂能说改就改？

（一）从采购项目标段划分的原则性分析

住建局考虑到政策原因需要加快项目进度，只有中标人同时进场开工才能满足工期要求，结合老旧小区改造实施特点（分地上、地面和地下部分）和区域分散情况（分三个行政区），从有利于项目实施的原则出发划分了标段。《政府采购法（修订草案征求意见稿）》第三十四条明确规定，政府采购项目应当综合考虑技术和成本效益、促进有效竞争、支持中小企业发展政策等因素，按照专业类型和专业领域分类采购。《招标投标法》第十九条第三款和《工程建设项目施工招标投标办法》第二十七条都规定，招标项目需要划分标段、确定工期的，招标人应当合理划分标段、确定工期。如何划分标段才算合理？审计部门认为采购人遵守了划分标段的原则性，但是其标段划分的合理性值得怀疑。四个标段的预算均超过了招标限额标准（400万元），认为通过划分标段改变了招标方式，违反了《招标投标法实施条例》第二十四条的规定，涉嫌规避招标。

（二）从代理机构的职责履行的规范性分析

对于审计部门的疑问，集采中心作为官方代理机构从三个方面阐述了自己的观点。

一是根据采购人提供的项目属性依法受理项目。考虑到湖北省集采目录品目中对修缮工程（B08）和装修工程（B07）的阐述为“与建筑物、构筑物的新建、改建、扩建无关的单独装修、修缮工程”，结合查看四个标段的工程量清单内容，同意受理四个标段的单独装饰装修工程。

二是根据政府采购工程依法不进行招标的相关规定，建议采购人采用竞争性磋商方式采购。由于《政府采购法》和《招标投标法》的共存，政府采购工程类的法律适用以及采购方式的选择一直是行业难点，政府采购工程依法不进行招标的，不能采用公开招标方式。对此，财政部国库司给出了明确的答复，《关于政府采购工程项目有关法律适用问题的复函》规定，政府采购工程招标限额标准以上，与建筑物和构筑物新建、改建、扩建项目无关的单独的装修、拆除、修缮项目，不属于依法必须进行招标的项目。应当按照《政府采购法实施条例》第二十五条和《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》的规定，采用竞争性谈判、竞争性磋商或者单一来源方式进行采购。

三是为确保政府采购的公平公正和针对工程项目竞争性强、敏感度高等特点，另派专人抽取异地专家，异地临时确定，名单严格保密，从源头上防止熟面孔评标和倾向性评标，履行了代理机构的职责。  

从标段划分的原则性和双方履职的规范性来看，采购人和集采中心的做法都合情合理。然而，审计部门的质疑并未消除，现行法律法规并没有具体指导如何划分标段，只强调了划分的原则和总的框架，所以导致招投标市场乱象丛生，如借标段划分降低资质、意向招标、规避招标、限制排斥潜在投标人等。

（三）从审计视角分析

回到案例，住建局对项目划分标段的合理性问题及采购方式的改变问题，始终是审计部门的问题线索。如何避免一系列的审计问题，笔者认为，需要关注三个方面。

一是采购人没有必要将装修部分单独划分出来，按“属地管理”原则，直接按行政区域划分标段并采用公开招标方式同步实施，既执行了发改部门的批复文件，又遵守了《招标投标法》及其实施条例的相关规定。

二是即使要将装修修缮部分单独发包，也不应将项目交给集采中心承办，集采中心受法律法规限制，从一开始就不应接手该项目。严格来说，通过标段划分出来的分项工程与集采目录中要求的“与建筑物、构筑物的新建、改建、扩建无关的单独装修工程”不可混为一谈。

三是公开招标项目划分标段（标包）后，标段（标包）预算金额即使没达到公开招标限额标准，也应按公开招标方式采购，何况该项目单独划分出来的四个标段预算均超过招标限额标准（400万元）。为有利于项目推进，无论委托集采中心还是社会代理机构代理，都要严格交易程序，依法依规，阳光操作，公开公正，让国家资源、财政预算资金得到合理有效运用。

通过对上面审计案例的分析不难发现，采购人肩负着项目采购主体责任，正确划分标段（标包）对项目实施、合同履约、工期效率等都至关重要。下面，笔者结合实践探讨下招标采购项目标段（标包）划分的原则、相关因素和细节。

（一）标段（标包）划分的原则

标段（标包）划分的总原则应是有利于采购项目实施。

工程招标采购标段划分的原则：在满足现场管理和工程进度需求的条件下，以具备独立施工条件并能形成独立使用功能的单位工程为标段划分单元；对工程技术上紧密相连、不可分割的单位工程，不得分割标段。

货物服务采购标包划分的原则：技术规格或服务类型相同的、属一个供应商经营的货物或提供的服务，可以划分在同一个包下；对一些金额较小的货物服务，可以适当合并分包。《政府采购需求管理办法》第十七条规定，采购人要按照有利于采购项目实施的原则，明确采购包或者合同分包要求。采购项目划分采购包的，要分别确定每个采购包的采购方式、竞争范围、评审规则和合同类型、合同文本、定价方式等相关合同订立、管理安排。《工程建设项目施工招标投标办法》第二十七条规定，招标人应当合理划分标段、确定工期。对工程技术上紧密相连、不可分割的单位工程，不得分割标段。《公路工程建设项目招标投标管理办法》第二十条规定，标段的划分应当有利于项目组织和施工管理、各专业的衔接与配合。

（二）标段（标包）划分的主要考虑因素

1.不得利用划分标段（标包）规避招标采购或公开招标

情形一是为达到向采购人特定意向单位直接采购目的，将项目肢解拆分、化整为零，以项目未达到分散采购限额标准为由，从而规避进场采购交易。例如某政府单位小型装修工程预算100万元，将外墙翻新、灯光景观、室内地面装修、吊顶等项目对外单独发包，指定供应商承建，没有履行政府采购程序。《政府采购法实施条例》第六十八条明确，采购人、采购代理机构“未按照政府采购法和本条例规定的方式实施采购”，将依法追究法律责任。案例中老旧小区改造项目将单独的更新修缮工程划分出来，每个标段均已达到依法必须招标的规模标准，若采用招标方式发包，便不会存在化整为零、规避招标的行为。

情形二是在同一财政年度内，采购人将一个预算项目下的同一品目或者类别的货物、服务采用非招标方式多次采购，累计预算金额超过公开招标数额标准，也属于规避公开招标的行为。例如某单位采购一批教学一体机，两个财政计划备案书，一个预算109万元，一个预算191万元，拟采用竞争性谈判方式采购。承办人员受理后发现两个项目参数完全一样，只是采购台数不同，发现情况后及时叫停纠正。根据《政府采购法实施条例》第二十八条的规定，这是典型的规避公开招标，违反了《政府采购法》第七十一条“应当采用公开招标方式而擅自采用其他方式采购的”的规定，应责令限期改正，给予警告，可以并处罚款，对直接负责的主管人员和其他直接负责人员，给予处分，并予通报。

2.不得利用划分标段（标包）限制潜在投标人

情形一是通过标段（标包）划分降低资质或资格条件，让意向供应商顺利入围，达到使其最终中标的目的。针对此类操作，部分地区已明文禁止。如《武汉市城建委关于进一步规范房屋建筑和市政基础设施工程项目招标投标活动的若干规定》第六条规定，“招标人应当根据建设工程特点合理划分标段，不得利用标段划分降低投标人资格条件”；《上海市建设工程招标投标管理办法》第十一条规定，“招标人应当根据建设工程特点合理划分标段，不得利用标段划分降低投标人资格条件。建设工程招标标段的划分标准，由市建设行政管理部门会同有关行政管理部门确定”。

情形二是标段（标包）划分欠专业，失去有效竞争力。如果标段（标包）划分较小较细，会增加采购人合同管理成本，考验其合同管理能力，并且难以吸引有实力的供应商参与，导致竞争性降低，影响采购效率；如果标段（标包）划分过于分散或过大，将多个类型、不同技术参数要求、不同产品的复杂项目划在一个标包，会增加供应商技术界面协调难度，导致符合条件的投标人过少，失去有效竞争力，实际上排斥了潜在供应商。当然，对一些金额较小的货物或工程，可以适当合并分包，但是在采购文件中要载明提供详细规格的分包协议，履行协议义务。笔者在受理实际项目时，经常遇到采购人咨询，如报告厅装饰装修项目能否将不同供应商提供的桌椅和装修工程打包在一起以及办公楼装修项目能否将消防工程和装修工程打包在一起等问题，笔者认为，采购人有权按照有利于采购项目实施的原则确定适当合并或专业分包。

3.从资质管理层面考虑，减少投标成本以适应不同资格能力的供应商

一是按照采购项目不同属性、不同专业技术类别，划分不同标段（标包），使有相应资格能力的潜在供应商充分参与竞争。如某美丽乡村建设项目，将灯光亮化工程、绿化美化工程和购买工程运输车按属性划分成三个不同的采购包，满足不同资格能力的供应商，以充分促进有效竞争。

二是采购项目包含不同项目属性、不同专业技术类别，又难以分割，只能作为一个项目整体采购的，应允许专业分包，并分别承担责任。如某办公楼改造项目，包含消防工程和装饰装修工程，其中的消防工程占比较小，预算在分散采购限额标准以下，可以考虑专业分包。《政府采购法》第四十八条规定，经采购人同意，中标、成交供应商可以依法采取分包方式履行合同。政府采购合同分包履行的，中标、成交供应商就采购项目和分包项目向采购人负责，分包供应商就分包项目承担责任。

4.从有利于项目实施层面考虑，满足采购项目实施要求

一是考虑采购人的合同管理能力以及市场竞争格局。如果采购人的采购活动协调能力和合同管理能力较强，标段（标包）划分可以根据需要灵活细分。反之，不宜划分过多的标段（标包），宜采用合并打包方式，降低采购人的采购项目组织管理难度。

二是有利于招投标、合同履行及验收。根据标的性质不同，合理划分标段（标包），便于确定采购项目的对象属性，抽取对应类别的专家，精准评标。同时，同一项目属性和专业类别的标段（标包），有利于采购人合同管理和合同验收。

三是考虑技术关联及功能配套。应将相互关联性较大的划分为一个标段（标包），对于不同标的和参数但是技术关联大的，不宜分包。标段标包划分要充分了解各种设备的市场供应情况，尽可能实现各部分设备间的技术关联与功能有效衔接。

四是工期与效率。在满足采购项目实施要求的基础上，标段（标包）的划分应考虑供应商的合同工期履行能力及生产供应能力，并与采购项目的进度要求相协调。同一标包内应注意避免出现生产供应周期过度集中的现象，以免造成投标人不能及时生产供应而延误整个项目的合同履行。

5.关注多标段（标包）项目的细节

一是标段（标包）的划分要在招标（采购）文件中予以明确，并公布每个标段（标包）的采购方式、实施范围、评审要求、工期和合同履行等。如明确标段间的范围衔接，避免工程实施中的范围责任纠纷；明确潜在投标人的投标方式，是“兼投不兼中”还是“兼投兼中”；明确投标人中标标段的规则，避免由投标人自行选择中标标段；明确多个标段（标包）错开时间开标等。

二是采购项目划分的标段（标包）适宜面向中小微企业采购的，应在采购公告、采购文件中专门面向中小微企业采购。这是公共资源交易领域优化营商环境、支持中小企业发展政策的制度要求和现实需要。

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