工程总承包是指承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。2019―2020年，住房和城乡建设部、国家发展改革委、市场监管总局先后印发《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12号）（以下简称《管理办法》）和《建设项目工程总承包合同（示范文本）》（GF―2020―0216）（以下简称《示范文本》），各地也相继出台了不少关于工程总承包的政策文件，大力推行工程总承包方式。《管理办法》的实施推动了工程总承包模式的快速落地，《示范文本》的出台为承发包方提供了参考条款，界定了双方的责任权利，实现了风险的合理分摊。但现阶段工程总承包相关标准体系仍不健全，承发包双方对工程总承包模式理解不同，又因工程总承包项目招标程序的前置，发包方的设计文件及需求不详尽，很容易造成合同纠纷，引发争议。本文结合工作实践，对工程总承包招标文件编制的常见问题进行探究，提出解决建议。

一、资格条件

招标人应依据《建筑业企业资质标准》确定投标人的资质条件，国家明令取消的资质不得作为资格要求列入招标文件，更不得以营业执照所记载的经营范围作为确定投标人经营资质的依据。除了明确设计、施工资质是同时具备还是组成联合体，对于联合体投标还需考虑牵头人、联合体成员数的限制和要求。

勘察资质（如有）、设计资质、施工资质以及项目经理和设计负责人的要求，应根据项目的具体情况设置，既要保证招标项目的顺利进行，又要确保招标的质量和效率。若资格要求设置过高或不符合项目实际需求，可能会导致项目竞争力不足或使更具有实力的投标人无法参与投标，增加被投标人提出质疑的风险，甚至可能导致招标失败。同时，在资格条件要求中，对“和”“或”“及”等用语必须要严谨，一字之差意思全然不同，可能会提高或降低资质条件设置的门槛。

二、招标控制价

住房和城乡建设部《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包计价计量规范》（以下简称《计量规范》）规定建筑安装工程费最高投标限价编制方法为：在可研或方案设计后发包的，按照现行的投资估算方法计列；初步设计后发包的，按照现行的设计概算方法计列，也可以采用其他编制方法计列。根据《管理办法》要求，采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包，因此许多招标人就以投资估算或概算中与发包内容对应的总金额直接作为招标控制价，没有经过市场咨询或对发包人要求等关键性因素进行分析，致使招标控制价与实际工程造价相差较大，造成资金浪费。

工程总承包项目的概算和最高投标限价编制及审核工作应当由招标人或由受其委托且有编制能力的设计、工程造价咨询、全过程工程咨询等单位充分结合工程项目实际情况、发包范围与内容、发包人要求、材料品牌及技术参数要求等来完成，以使概算和最高投标限价编制科学合理，最高投标限价不高于初步设计概算的相应金额。中国建设工程造价管理协会团体标准《建设项目工程总承包计价规范》（T/CCEAS 001-2022）（以下简称《计价规范》）给出了工程总承包费用项目组成，包含工程费用和工程总承包其他费。根据初步设计图纸深度测算工程费用，含建筑工程费、设备购置费、安装工程费。根据发包范围计列工程建设其他费，含勘察费、设计费、总承包管理费、研究试验费、临时用地及占道使用补偿费、场地准备及临时设施费、检验检测及试运转费、系统集成费、工程保险费、其他专项费等，如将项目的报批报建等其他服务工作列入发包范围，还需考虑代办服务费。

三、招标工期

工程总承包的工期包含勘察（如有）、设计、采购、施工或试运行期间全部工期，招标人应当综合考虑项目各阶段实际情况，充分考虑各个环节所需要的时间，确保工期的合理性，为合同工期的顺利执行提供保障，不得设置不合理工期，不得任意压缩合理工期，以确保工程质量安全。施工工期参照现行标准，其他工期如勘察、设计没有参考依据，一般会根据以往经验综合考虑，往往容易忽略一些审核环节、手续办理等所需要的时间，如施工图审查、开工许可证办理等。

四、评标办法及评分规则

评标办法是评审专家评标定标的重要依据，是招标的核心内容，通常分为经评审的最低投标价法和综合评估法两种。工程总承包评标宜采用综合评估法，针对项目的内容、特点、范围制定科学合理的综合评审因素，这样投标人的投标文件才会有针对性和可操作性，才能更符合工程项目实际情况。鉴于工程总承包项目特性，综合评估因素建议包括工程总承包报价、项目管理组织方案、设计技术方案、设备采购方案、施工组织设计或者施工计划、质量安全保证措施、工程总承包业绩及信用等。针对每一项评审因素，均应当细化和量化，且与相应的商务条件和采购需求对应。商务条件和采购需求指标有区间规定的，评审因素应当量化到相应区间，并设置各区间对应的不同分值，给评委提供清晰的打分依据，避免评审的随意性，保证项目的公平竞争。

五、合同文件条款

合同是组成招标文件的一部分，因而在工程项目招标前期拟定招标文件时，就需对合同条款进行细化，其中合同价格形式、变更估价原则、暂估价及暂列金、违约责任约定、价款支付方式等均是投标人考虑报价的重要因素，投标过程中作为实质响应招标文件要求的一项主要内容。

1.合同价格形式

《管理办法》明确企业投资项目的工程总承包宜采用总价合同，政府投资项目的工程总承包应当合理确定合同价格形式。《计价规范》第3.2.3条提出建设项目工程总承包应采用总价合同，除合同约定可以调整的情形外，合同总价一般不予调整。虽然《计价规范》为中国建设工程造价管理协会团体标准，不要求强制执行，但仍建议采用总价合同形式。目前工程总承包项目最常见的情况是招标结束后，要求承包人根据施工图编制工程预算，以审核后的工程预算作为合同价，走回了施工总承包以工程量清单招标的老路，一方面施工图完成后编制工程预算再进行审核是个费时费力的工作，很可能导致工期延误；另一方面，由于工程的设计和施工是一个单位或是联合体，确认后的工程量清单反而给了承包单位钻空子的机会，导致工程造价不受控制，合同履行产生纠纷，引发争议。

2.合同变更估价原则

在合同履行过程中难免会出现工程变更，一种是因承包人自身原因造成的工程设计错误、遗漏及实施计划等发生的设计和施工改变，不计入变更范围，由承包人自行承担。另一种是由发包人原因引起的工程变更，则需在合同专用条件中对合同变更估价原则进行详细约定，消耗量定额中有的可根据最新的消耗量定额和计价规范计算；有信息指导价的，可根据当期造价管理部门颁布的造价信息以及相关政府或造价主管部门政策性文件进行调整；无信息指导价的，按照市场价询价原则进行确定。另外还需注意约定措施费是否因变更而调整。

3.合同暂估价及暂列金额

暂估价是指招标时不能确定价格而由招标人在招标文件中暂时估定的工程、货物、服务的金额。对于工程总承包项目招标，由于招标程序前置，初步设计文件深度不够，发包人无法准确估计专业工程价格，通常在招标文件中列入专业工程暂估价，但对专业工程暂估价的招标主体、具体工程范围、与总承包单位的分工界定往往未能给出清晰的描述，后续施工过程中很容易引发双方纠纷。因此还需约定设计目标，二次深化设计不得超出限额目标，同时工程使用功能不能减少，技术标准不能降低，工程规模也不能削减，超过限额目标的要进行进一步优化设计。对于属于依法必须招标的暂估价项目，要明确与组织招标工作有关的费用应当被认为已经包括在承包人的签订合同价中，不再单独计算，且暂估价项目的中标金额与价格清单中所列暂估价的金额差以及相应的税金等其他费用明确归发包人所有。

暂列金额是指招标人在价格清单中暂定并包括在合同价款中的一笔款项。资金允许的情况下，可列入部分暂列金额，用于施工合同签订时尚未确定或者不可预见的所需材料、设备、服务的采购，施工中可能发生的工程变更、合同约定调整因素出现时的工程价款调整以及发生的索赔、现场签证确认等的费用，由招标人掌握和支配，投标人报价时不予变动。

4.合同违约责任约定

《示范文本》通用条件条款给出了承发包双方的一般违约事项和责任，而在专用合同条件中需详细约定通用条件条款外的违约事项和违约金数额。如约定“承包人应按投标文件附表所报名单委派项目经理，保证其及时到位且常驻现场进行本合同工程的管理，保持其岗位的相对稳定。如因承包人的原因(除不可抗拒因素外)更换项目经理，需报请发包人批准并报建设行政主管部门备案，擅自更换项目经理，发包人扣留承包人100000.00元/人/次计，于结算时扣除，并且发包人有权终止合同，发包人追究由此对发包人造成的损失；承包人擅自更换设计负责人、施工技术负责人、安全员、质检员、施工员，发包人扣留承包人50000.00元/人/次计，于结算时扣除，并由承包人承担由此引起的一切后果”等，以此来约束承包人管理人员的履职行为。

5.合同价款支付方式

预付款应当用于承包人为合同工程的设计和工程实施购置材料、工程设备、施工设备、修建临时设施以及组织施工队伍进场等合同工作。应按合同约定分几次从应支付给承包人的进度款中扣回，直到扣回的金额达到发包人支付的预付款金额为止。预付款的支付比例一般不低于合同金额的10%，不高于合同金额的30%。

合同进度款的支付包含了设计费支付、工程费支付及其他费用支付，支付比例应该合理，支付期跨度不宜过大，不宜给工程总承包人造成过大的资金压力。勘察费、设计费可按照提供勘察、设计阶段性成果文件的时间来支付，如约定合同签字盖章生效后，发包人支付签约合同价中设计费的30%；全套设计图纸（蓝图）经审图机构审查合格后，发包人支付签约合同价中设计费的30%；工程完工后支付签约合同价中设计费的30%；工程竣工验收合格、竣工结算审核报告完成后，发包人一次性结清剩余的设计费。建议约定里程碑节点支付进度款。同时需明确变更、洽商、签证、索赔价款的支付时间。

六、发包人要求

发包人要求是招标文件的重要组成部分，是专用合同条件的附件，具有与专用条款一样的法律效力，同时也是招标人编制招标控制价、投标人编制投标报价的重要依据，因此发包人要求编制的合理性、可执行性非常重要。《管理办法》中明确发包人要求的内容为：列明项目的目标、范围、设计和其他技术标准，包括对项目的内容、范围、规模、标准、功能、质量、安全、节约能源、生态环境保护、工期、验收等的明确要求。也可以理解为发包人对工程总承包项目在设计、采购、施工三方面的具体任务要求和管理规定，作为初步设计文件和可研报告的详细补充文件。在编制发包人要求时，大多数发包人会摘抄初步设计文件内容，或是粗略编写，甚至很多内容直接不写，不能详细、准确表述发包人的确切需求与要求，导致在项目管控过程中给承包人提出变更的理由，在合同履行时产生争议。因此，发包人要高度重视编写发包人要求。根据《示范文本》中附件1给出的发包人要求编制目录逐条详细准确地将发包人的需求和要求通过文字、图表等形式表述出来。功能要求、工程范围界定要清晰准确；技术要求部分，包括设计任务、各专业的技术要求、标准和规范要求、质量标准、品牌要求、样品要求等，需要发包人具有足够的专业力量，可以委托专业的全过程咨询单位共同参与此部分内容的编写。

七、其他注意事项和建议

在工程总承包招标文件中，还需明确总承包管理费如何计取，质量保证金和履约保证金的比例或数额，采用方式及缺陷责任期，竣工结算编制与核对，提前竣工的奖励及延期赔偿的计算与支付，水电费如何计量，工程保险等诸多问题。要求的越详尽，后期产生的纠纷就越少，越能保证合同的顺利实施，造价的可控。

八、结语

工程总承包招标文件的编制是一项比较复杂的工作，编制质量的好坏直接影响招标活动的成败和工程项目后期的实施。每个招标项目都有自身的特点，需要从各项目的实际情况出发，科学、合理地编制切合实际的招标文件，如有必要可组织专家论证，为招标活动的开展打下坚实的基础。本文通过对工程总承包招标文件编制过程中存在问题及解决方法的探究，为规范工程总承包招投标、提高招投标的效率和质量提供参考建议。

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